Illusions et impasses de la réforme agraire (3).

Trente années de distribution de terres.

Après la fin du régime militaire en janvier 1985, une assemblée constituante est réunie pour élaborer une nouvelle Loi Fondamentale. La Constitution promulguée en 1988 et en vigueur jusqu’à aujourd’hui a refondé le système juridique brésilien, notamment dans le domaine du foncier et des droits territoriaux des populations amérindiennes et tradition-nelles. Le nouveau texte constitutionnel va introduire également des dispositions concer-nant la fonction sociale de la propriété. Comme le statut de la terre de 1964, la nouvelle Constitution de 1988 prévoit que lorsqu’une propriété privée rurale ne remplit pas sa fonction sociale (production agricole efficiente, respect des lois sociales, préservation de l'environnement, etc.), elle peut faire l’objet d’une procédure d’expropriation au nom du bien commun et à des fins de réforme agraire. La Constitution de 1988 permet en théorie de sérieuses avancées en matière de politique foncière. Cependant, dans la réalité, les difficultés de mise en œuvre des mesures avancées sont restées considérables.

Le texte aborde pour la première fois la question de la protection de l’environnement. Le droit de propriété est assorti du principe de responsabilité du pro-propriétaire en matière de préservation des ressources et du milieu naturels. Après l’adoption de la nouvelle Loi Fondamentale, au cours des trois dernières décennies, plusieurs lois ont été adoptées qui portent sur l’enregistrement des titres de propriété et le cadastre des propriétés ru-rales. Elles introduisent des normes sur l’utilisation des terres et la préservation de l’en-vironnement et définissent les modalités de réalisation de la réforme agraire.


1. Une réallocation massive du foncier rural.

Au cours des dernières décennies, la réforme agraire est devenue un des thèmes les plus fréquemment débattus dans la vie publique au Brésil. Ce pays-continent a hérité de son passé de colonie une structure foncière particulièrement inégalitaire. Une part importante de la population affronte encore la pauvreté et la misère. Cela est vrai en ville. Cela existe aussi dans les campagnes. La réforme agraire telle qu’elle a été envisagée depuis le retour de la démocratie en 1985 avait pour ambition d’en finir avec la pauvreté au moins en milieu rural. Elle a été conçue comme un processus de redistribution du foncier, de déconcentration de la structure foncière, de remise en cause des grands domaines agricoles souvent mal gérés jusque dans les années 1980. Cette remise en cause devient plus problématique sur les décennies récentes. Elle fragilise en effet des entreprises agricoles (occupant des surfaces plus ou moins importantes), devenues dans leur grande majorité très productives et constituant le maillon essentiel d’un secteur majeur de l’économie nationale.


Le mouvement de redistribution du foncier s'est s'accéléré et amplifié après l'adoption de la Constitution de 1988. Depuis trente ans, les installations de familles sur des terres incorporées à la réserve foncière de l’Etat fédéral ont souvent été présentées comme le chemin à suivre pour vaincre le défi de la pauvreté en milieu rural. Les mouvements de sans-terre contestent la modernisation capitaliste de l'agriculture et sont les moteurs de la politique redistributive du foncier. Appuyés par des formations politiques de gauche et une partie de l’Eglise catholique, ces organisations ont soumis l’Etat fédéral et les auto-rités locales à une forte pression pour que la dynamique d’installation se maintienne année après année. A la fin du régime militaire, en 1985, on comptait 77 465 familles installées depuis 1964 au titre de la réforme agraire. Elles occupaient alors une surface totale de 13,8 millions d’hectares (1,6% du territoire national). Au début des années 2000, à la fin du gouvernement FH. Cardoso, le nombre total de familles bénéficiaires de la réforme agraire était de 768 307. Ces allocataires occupaient alors 20,8 millions d’hec-tares (2,44% du territoire). Pendant les gouvernements Lula (2003-2010) et Dilma Rousseff (2011-2016), la dynamique d’installation s’accélère. Elle ralentit ensuite.


Selon les dernières estimations en date de l’INCRA (l’organisme fédéral en charge de la réforme agraire), le total des familles installées sur un demi-siècle aura été de 1 354057, soit près de 5 millions de personnes. Au fil du temps, nombreux sont les bénéficiaires (et leurs descendants) qui ont abandonné les terres allouées par l’INCRA ou qui ont été ra-diés par l’organisme. En 2017, dans le dernier recensement établi, l’agence fédérale identifiait 972 329 familles régulièrement installées sur des lots de terre dans le cadre de la réforme agraire, soit un peu plus de 3 millions de personnes installées sur 87,9 millions d'hectares (10,3% du territoire national).


Installations de familles au titre de la réforme agraire*.

*Données en décembre 2017. Source : INCRA.


Des terres en usufruit : les "assentamentos".

La législation promulguée après 1985 a défini les installations de la réforme agraire (assentamentos) comme les instruments essentiels de démocratisation de l’accès à la terre. L’assentamento peut être défini comme un ensemble de lots de terres cultivables sur lequel est légalement autorisé à travailler et à vivre un groupe de familles béné-ficiaires de programmes publics de réforme agraire. La création d’un assentamento est - en principe - le résultat d’une décision administrative prise par les pouvoirs publics compétents et qui établit les conditions légales d’occupation et d’exploitation des lots en question par les bénéficiaires. A partir de 1985, la création d'assentamentos ne vise plus principalement à faciliter la colonisation de nouveaux territoires. Elle s'opère soit après l'expropriation de domaines agricoles jugés improductifs, soit par l'utilisation de terres appartenant à l'Etat. L’INCRA assume trois opérations consacutives. Elle doit d'abord exproprier des propriétaires privés (et les indemniser) ou intégrer à sa réserve foncière des terres publiques. La seconde opération est la définition du périmètre de l'assen-tamento et la distribution de lots de terre aux familles qui sont installées. La troisième phase est la conception d'un plan de développement qui vise à assurer l'essor d'une production agricole sur l'assentamento. L'ensemble du processus doit permettre l'essor d'une activité agricole qui soit à la fois viable sur le plan économique et capable d’as-surer des revenus suffisants aux familles installées. Sur la base des principes définis dans la nouvelle Constitution, le Brésil a réalisé au cours des 30 dernières années une des plus importantes opérations de redistribution des terres du monde. Au cours de la période, l’INCRA a créé 9374 assentamentos [2].

Au début des années 2000, pour mettre en œuvre les principes retenus par la Consti-tution de 1988, l’Etat fédéral a lancé un programme de création d’installations compa-tibles avec la préservation de l’environnement [4]. En 2003, il engage le second Plan National de Réforme Agraire. Les nouvelles modalités d’installation sont proposées aux familles éligibles à la réforme agraire, principalement sur la région d’Amazonie. Ces règles visent à rendre compatibles des activités agricoles et la préservation de l’environ-nement. Elles servent aussi à pérenniser les occupations de territoires par des popu-lations traditionnelles.


2. De l’occupation à l’installation.

La dynamique d’augmentation du nombre des installations observée depuis le retour à la démocratie repose sur deux ressorts. Le premier est une intervention directe de l'INCRA. Pour l’essentiel, entre 1985 et 2018, les initiatives d’installations prises directement par l’INCRA ont consisté à régulariser des situations d’occupations de terre, de posse. Les familles installées dans ce cadre par l’organisme fédéral étaient auparavant des pos-seiros, c’est-à-dire des familles occupant des terres publiques vacantes ou des parcelles de terrain non exploitées par les propriétaires privés. L’INCRA a ainsi pu reconnaître et pérenniser des droits d’usage. L’organisme a aussi installé dans ce cadre des métayers ou des groupes de ruraux qui vivaient sur des exploitations agricoles puis avaient quitté les lieux ou en avaient été expulsées.

Le second ressort de la dynamique de progression des installations est plus important. Dans la majorité des cas, l’intervention de l’organisme fédéral a lieu sous la pression des mouvements organisés qui encadrent et mobilisent les populations dites de sans-terre. Le MST (Mouvement des Sans Terre) peut opérer à l’échelle nationale. Une première phase de la mobilisation organisée par ces mouvements consiste à occuper des exploi-tations agricoles jugées improductives ou des terres publiques. L’occupation est pré-parée en recrutant des familles effectivement intéressées par l’agriculture mais aussi des personnes sans activité vivant à proximité des sites concernés ou non, souvent des citadins. L’occupation prend la forme de l’installation d’un campement (souvent précaire) à proximité ou sur les terres de la propriété concernée. Les opérations de démarrage et de consolidation de l’occupation sont parfois des actions violentes, très problématiques par rapport à la législation (atteintes à la sécurité des personnes et des biens, dépré-dations). Il s’agit d’attirer l’attention des médias, des autorités et des forces politiques locales. Quelle que soit la forme prise par l’intervention des mouvements sociaux, les occupations ont constitué sur les trente dernières années le moteur principal de la réforme agraire. Les propriétaires privés concernés ont régulièrement recours à la justice. Ils anticipent désormais souvent les initiatives des mouvements sociaux en pratiquant l’auto-défense et en organisant leurs propres milices. Les occupations engagées peuvent durer plusieurs années, compte tenu de la durée des procédures engagées devant les tribunaux et la lenteur des services de l'INCRA.



Campement d'occupation du MST sur une propriété agricole.


Jusqu'en 2018, ces occupations pacifiques ou violentes ont presque systématiquement été légitimées a posteriori par l'agence fédérale. Cela signifie que l'INCRA a acquis les terres choisies et occupées par les mouvements organisés de sans terre [6], Cela signifie aussi que l'organisme a sélectionné puis enregistré les familles candidates pour l’instal-lation sur ces terres en retenant les propositions des mouvements qui avaient organisé des occupations. En termes plus directs, les techniciens de l'INCRA ont utilisé des listes d'occupants établies par le MST ou ses concurrents. La définition du projet de dévelop-pement agricole a été arrêtée en étroite concertation avec le mouvement qui avait mobilisé pour initier l'occupation. Ce dernier a décidé de la répartition des lots de terre, de l'organisation de la production agricole. Une fois les familles installées, c'est encore ce mouvement qui assure l'organisation de la vie collective sur l'assentamento. En d'autres termes, l'INCRA est souvent contraint de déléguer une responsabilité publique à des organisations privées. Dans la majorité des cas, il s'agit du MST. Pour mesurer ce qu'une telle délégation signifie il faut souligner qu'en droit, seule l'agence fédérale doit sélectionner les bénéficiaires de l'installation. En principe, l’INCRA doit donner la priorité à des personnes qui connaissent et pratiquent l’agriculture de type familial et résident à proximité du local où sont situés les lots de terres concernés (il s’agit ici d’éviter des mouvements de populations entre régions) [7]. En réalité, sur toutes les étapes de créa-tion de l'assentamento, l’agence fédérale est soumise à la pression des organisations de "sans terre", des élus locaux (lorsqu’ils sont favorables à ces organisations). On retrouve donc sur les assentamentos des familles qui n’ont aucune expérience de l’agriculture mais ont participé aux campements d’occupation. En venant renforcer les rangs des militants qui lancent une occupation, tout individu ou ménage avec enfants peut raison-nablement espérer gagner l'accès à un lot de terres.

Une fois que les familles bénéficiaires sont homologuées, elles signent avec l’INCRA un Contrat de Concession d’Usufruit (CCU). Elles doivent résider sur les lieux et à exploiter les parcelles allouées afin de faire vivre leurs familles. En retour, les allocataires ont accès en principe à des crédits remboursables (qui permettent d’acquérir des équi-pements et des intrants agricoles) et à une assistance technique. Dans la mesure où ils ne détiennent pas de titre légitimant leur occupation des terres allouées, ils ne peuvent pas les vendre, les louer, les donner ou les prêter à des tiers [8]. Lorsque ce projet d’assentamento a démontré sa viabilité sur plusieurs années, les bénéficiaires qui ont respecté toutes les obligations du CCU obtiennent un transfert définitif des lots. Ils sous-crivent alors auprès de l’INCRA un contrat qui transfert de manière définitive l’usufruit du bien foncier reçu au titre de la réforme agraire au premier occupant ou à ses héritiers.

3. Réforme agraire et conflits fonciers.


La mise en oeuvre de cette politique de redistribution foncière a entraîné une aggrava-tion des conflits et de la violence en milieu rural. Selon le MST et les mouvements con-currents, cette violence serait le seul fait des "grands latifundiaires", méprisant la loi, prêts à en découdre avec des paysans sans terre pacifiques et revendiquant le respect de leurs droits. La thèse est souvent reprise par les ONGs étrangères et les organisations religieuses qui soutiennent le MST. Elle est illustrée en prenant appui sur les statistiques sur les conflits agraires très partielles et partiales publiées par la Commission Pastorale de la Terre (CPT) liée à l'épiscopat brésilien. Curieusement, de leur côté, les pouvoirs publics brésiliens ne fournissent pas de vision plus complète des affrontements et des violences qui accompagnent la mise en oeuvre de la réforme agraire. La réalité est moins manichéenne que la vision proposée par la CPT et souvent reprise par les médias internationaux. Les agriculteurs de tous profils qui réagissent souvent par la violence aux occupations (ils considèrent que ce sont des invasions illégales) ont une part de respon-sabilité. Ils sont parfois fortement armés et les "envahisseurs" sont accueillis avec par des exploitants et des salariés agricoles prêts à en découdre. De leur côté, les organisations comme le MST ne réunissent pas des cohortes de non-violents qui devraient affronter à main-nue des milices armées. Sur les vingt dernières années, les occupations ont fréquemment concerné des entreprises ou des domaines agricoles qui ne sont plus des "latifundios improductifs" mais des exploitations où l'on a investi, où des salariés qualifiés travaillent, où des productions agricoles performantes sont assurées. Pour les respon-sables de ces entreprises, les occupations sont des initiatives illégales, difficilement justifiables. Elles mettent en péril la pérennité de leur activité.

La politique de redistribution des terres inscrite dans la Constitution crée une insécurité sur les droits des propriétaires fonciers et favorise les conflits violents. Les principes rete-nus dans la Loi fondamentale ne sont pas en cohérence avec le code civil. Selon ce dernier, les propriétaires ont le droit d’utiliser, de profiter, de disposer de leurs biens et d’obtenir qu’ils leur soient restitués par ceux qui les détiennent injustement. La Constitution reconnaît, quant à elle, le droit des sans-terre à réclamer des terres qui ne leur appartiennent pas mais ne sont pas mises en valeur. Les occupations sont une com-posante essentielle du travail de lobbying réalisé par les organisations de sans terre auprès des bureaux locaux de l’INCRA. Afin d’attirer l’attention de l’organisme sur une propriété considérée comme expropriable, ces mouvements enclenchent une occu-pation conflictuelle qui va attirer l’attention des médias. Les propriétaires cherchent alors à faire fuir les squatters avant qu’ils n’aient pu attirer l’attention de l’INCRA et cela par tous les moyens, y compris la négociation mais aussi la violence.

Sur plusieurs régions du Brésil, la réforme agraire des trois dernières décennies a créé un climat de véritable guerre civile. Les occupations sont accompagnées ou précédées d’attaques à main armée, d’assassinats, de destruction d’équipements, de bâtiments. Le travail de communication efficace réalisé depuis longtemps par les mouvements de sans terre a conduit une large part de l’opinion (au Brésil comme à l’étranger) à considérer que la responsabilité de ces conflits et crimes est imputable aux seuls grands exploitants agricoles, aux milices que ces derniers mobilisent parfois et aux forces officielles de sécurité. La violence des sans-terre répondrait à une violence initiale liée à la concen-tration foncière qui existe alors qu'un important contingent de sans-terre subsisterait dans le pays. Une fois de plus, cette vision manichéenne ne correspond pas à la réalité. Dans un prochain article, après avoir tenté un premier bilan de cette réforme agraire des dernières décennies, on montrera que des mouvements comme le MST ont un objectif politique clair qui dépasse largement la redistribution foncière. Cette organisation a choisi de ne pas respecter la démocratie parce qu'elle considère que sa mission est de remettre en cause le régime économique et le système politique dans son ensemble.

(à suivre).


[1] L’occupation du territoire par l’expansion des activités agricoles est alors l’objectif es-sentiel de la politique agricole. A cette fin, les pouvoirs publics ont commencé par recenser l’énorme réserve foncière que représentent les terras devolutas puis à affecter une partie de cette réserve à l’installation des colons. Une fois installés, s’ils respectaient les conditions imposées (déforestation, résidence permanente, mise en valeur des terres ouvertes), les colons pouvaient acquérir un titre d’occupation permanente. Afin de réali-ser les installations, deux opérations de recadastrage des terres en milieu rural ont eu lieu en 1967 puis en 1972. Ces deux initiatives ont permis de mettre en place un Système National du Cadastre Rural géré par l’INCRA.

[2] La taille et la localisation des assentamentos dépend de la qualité agricole des terres concernées (chaque ensemble de lots doit en principe permettre aux familles installées de développer une activité agricole viable économiquement et d’assurer ainsi une amé-lioration de leur situation sociale). La taille moyenne d’un assentamento est aujourd’hui de 90,48 hectares à l’échelle nationale. Elle varie de 20,28 hectares dans un Etat comme São Paulo à 276,64 hectares à l’ouest du Pará. Sur la surface allouée, les familles bénéficiaires doivent maintenir une réserve légale de végétation native (80% de la surface dans le Pará, 20% dans les Etats du Sud du pays).

[3] Au total entre 1970 et 1994, environ la moitié de l’effort du gouvernement fédéral pour la réforme agraire a été dirigé vers des actions de redistribution de terre ou de régula-risation foncière, concernant environ 144 000 familles. L’autre moitié de cet effort a été dirigé vers des actions de colonisation, regroupant environ 122 000 familles, principa-lement installées en Amazonie.

[4] Trois nouvelles modalités d’installations sont créées. L’installation dite d’agro-extracti-visme a pour finalité de régulariser la situation de populations traditionnelles vivant prin-cipalement d’activités extractives en forêts et bordures de fleuves. L’installation dite de développement durable permet d’installer des populations non traditionnelles qui envi-sagent d’engager des activités agricoles ayant un faible impact sur l’environnement. Les projets dits d’installations forestières sont appliqués en Amazonie. Leur finalité est de ré-gulariser la situation de populations qui vivent d’activités extractives et de cueillette ou des agriculteurs familiaux qui exploitent la forêt en respectant des normes de durabilité.

[5] Un quatrième article de cette série sera consacré à un bilan critique de ce modèle de lutte contre la pauvreté en milieu rural. Un cinquième article portera les motivations poli-tiques et les idéologies des mouvements qui se présentent comme des organisations de sans terre. Enfin, un dernier article s’interrogera sur la justification de la poursuite d’une telle réforme aujourd’hui [6] L’acquisition des terres destinées à l’implantation du lotissement va se réaliser soit par l’incorporation au patrimoine foncier de l’INCRA de parcelles de terras devolutas, soit par l’expropriation d’un exploitant privé et son indemnisation. Avant d’acquérir les terres, l’agence doit procéder à leur identification cadastrale. Elle satisfait souvent les reven-dications des organisations de sans terre qui choisissent des exploitations qu’elles con-sidèrent expropriables.

[7] En principe, le représentant de la famille bénéficiaire doit être un agriculteur sans terre, un fermier, un métayer ou un occupant (posseiro). Il doit disposer d’un revenu men-suel inférieur à trois salaires minimums. Il ne peut pas être fonctionnaire ou être pro-priétaire d’un autre bien foncier en milieu rural. L’INCRA doit encore éviter les cumuls (le bénéficiaire ne peut pas avoir été allocataire d’un lot sur un autre assentamento ou avoir vu sa position d’occupant régularisée sur une autre terre). Enfin, le bénéficiaire doit disposer d’un casier judiciaire vierge. Dans le cas des projets d’assentamento dits de préservation de l’environnement, la sélection des bénéficiaires est réalisée en officialisant l’installation de familles et de populations traditionnelles qui occupent déjà un terrain déterminé.

[8] Ce CCU peut être transmis aux héritiers des premiers bénéficiaires dès lors qu’ils réunissent les conditions pour occuper les lots. Le bien foncier dont une famille acquiert l’usufruit ne peut pas être fractionné. Le CCU est signé pour une première période de 5 ans renouvelables pour une période équivalente. Si les conditions du contrat ne sont pas respectées par les occupants, le CCU peut être résilié à tout moment. Les parcelles con-cernées sont alors réallouées par l’INCRA. Le CCU est donc un contrat provisoire. Dans le cas des projets d’installation dits de préservation de l’environnement les bénéficiaires souscrivent immédiatement avec l’INCRA un Contrat de Concession avec Droit réel d’Usufruit qui fixent les droits et les obligations des occupants des parcelles concernées. Les durées de validité de ce contrat varient selon la nature des projets de dévelop-pement envisagés.

Qui sommes nous?

Jean-Yves Carfantan, économiste, consultant en économie agricole. Analyse et suit l’évolution de l’économie et de la politique au Brésil depuis 30 ans. Vit entre São Paulo et Paris.  Il anime ce site avec une équipe brésilienne formée de journalistes, d’économistes et de spécialistes de la vie politique nationale.

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