Illusions et impasses de la réforme agraire (4).

Esquisse d’un bilan.

Quel bilan peut-on tirer, plusieurs décennies plus tard, de cette réforme agraire ? Si le lecteur s’en tient à la production universitaire sur le sujet (qu’elle soit brésilienne ou non), il découvrira que le travail d’évaluation de cette politique est souvent partisan et rare-ment engagé sur le fond. La réforme agraire semble aller de soi. Elle est une dynamique qui doit nécessairement déboucher sur une amélioration du bien-être économique et social des travailleurs ruraux. Lorsqu’un essai de bilan est engagé, il est souvent circons-crit aux modalités de mise en œuvre de la réforme et de l’accompagnement des bénéficiaires. De nombreux travaux universitaires mettent ainsi en évidence – et à juste titre - les faiblesses ou les incohérences de l’action publique. A quelques exceptions près, les assentamentos ont rarement bénéficié d’une intervention adaptée de l’Etat destinée à fournir les infrastructures, le crédit, les services d’assistance technique qui devraient accompagner et soutenir une politique de distribution de la terre. Une autre source majeure de difficultés est le climat très conflictuel dans lequel se déroulent presque systématiquement les occupations de terres puis les installations de béné-ficiaires de la réforme agraire qui viennent ensuite. Les familles qui occupent des terres puis sont installées vivent souvent dans un contexte d’extrême insécurité. Elles sont con-frontées à la réaction des propriétaires terriens menacés d’expropriation ou qui viennent de perdre tout ou partie de leur patrimoine foncier. Cette insécurité est liée aussi à la lenteur des procédures qui débouchent éventuellement sur une installation définitive. Enfin, elle est encore nourrie par la posture qu’adoptent les mouvements qui encadrent les sans-terre. Après l’occupation, une fois l’assentamento créé, une organisation comme le MST continue à structurer et à diriger la vie des familles installées. D’un côté, le mouvement fournit une assistance à ces familles et pallie aux carences de l’Etat. Il crée par exemples des écoles ou des services de soin. De l’autre, il impose à la population de l’assentamento un mode d’organisation du travail et un mode de vie inspirés de l’idéo-logie socialisante. Utilisant des méthodes autoritaires, il gouverne la communauté des assentados comme si le lotissement était un ilôt préfigurant le communisme à construire.

Avant de revenir sur ces aspects politiques, on se contentera ici d’esquisser un bilan éco-nomique et social de la réforme. Les statistiques relatives à ce volet de la politique fon-cière fournies par l’INCRA sont actualisées avec un grand retard. Le profil des assen-tamentos que ces données permettent de tracer correspond souvent à la situation qui prévalait au moment de l’installation et non pas à la situation réelle observable au-jourd’hui. L’INCRA n’établit pas de bilan des résultats économiques (essor de la pro-duction agricole) et sociaux (amélioration des revenus et du bien-être des populations installées).

Les rares données disponibles permettent d’estimer que la redistribution des terres telle qu’elle a été pratiquée débouche sur une impasse. Elle n’a pas résorbé la pauvreté en milieu rural. Elle a souvent consolidé ou renforcé cette pauvreté lorsque des familles défavorisées vivant en milieu urbain ont rejoint (au moins pendant un temps) les occu-pations ou les assentamentos. Selon l’INCRA, à la fin 2017 (dernier recensement effectué), on comptait 9374 assentamentos et 972 289 familles installées. Cette population de brésiliens allocataires de parcelles sur les assentamentos disposait d’une surface totale de 87,898 millions d’hectares, soit 10,8% du territoire national. Une analyse des données fournies par l’INCRA montre que 63,58% des familles allocataires de parcelles de terre vivaient en 2017 en situation de pauvreté et que plus tiers (35,4%) étaient plongées dans l’extrême pauvreté. Au sein de ce dernier groupe, 382 899 familles survivaient grâce au programme d’assistance Bolsa Familia. En d’autres termes, bien qu’ayant reçu un lot de terres, pour des raisons diverses, près de 40% des familles assentadas ne parviennent pas vivre grâce à l’activité agricole. Cela signifie que près de 31,2 millions d’hectares de terres de qualités agronomiques diverses affectés aux assentamentos ne sont pas ex-ploités (ou exploitables) dans des conditions qui permettraient à plusieurs centaines de milliers de ruraux de sortir de la pauvreté.

Paradoxalement, la réforme agraire a créé un énorme latifundio (supérieur en superficie à l’Etat du Rio Grande do Sul) [1] dont l’utilisation a été confiée à plusieurs centaines de milliers familles installées qui, très souvent, ne parviennent même pas à assurer leur pro-pre autosuffisance alimentaire. Il ne s’agit pas ici de fustiger ces allocataires d’assen-tamentos qui disposent parfois de terres dont le potentiel agronomique est médiocre, vivent dans un environnement hostile et ne bénéficient pas de l’accompagnement technique nécessaire. Une grande partie des "bénéficiaires" de la réforme agraire con-duite depuis plusieurs décennies se trouvent incapables de développer une activité agricole qui leur permettrait d’améliorer leur condition sociale. Ils restent dépendants de l’assistance de l’Etat. Une fois les terres distribuées, la puissance publique n'a pas suffi-samment soutenu la plupart des projets d’installation mis en œuvre. En outre, l’Etat a accepté que tout le processus conduisant à l’expropriation puis à l’installation soit largement "inspiré" par des organisations politiques pour qui la réforme agraire est une modalité de la lutte contre l’économie de marché et le système capitaliste. Ces organi-sations ont souvent encouragé l’insertion dans les listes d’allocataires de lots de terre de familles qui n’étaient pas originaires du monde rural, qui ont fini par utiliser les parcelles reçues pour les louer ou les vendre [2], autant de pratiques interdites par la législation mais devenues courantes en raison de l’insuffisance des contrôles que devrait réaliser l’INCRA [3].

Si l’on excepte quelques exemples de réussites, les installations de "sans-terre" n’ont pas contribué depuis trente ans à un accroissement significatif de la production agricole. La qualité de vie sur nombre de ces sites est médiocre.

1. Un tremplin pour les travailleurs agricoles expérimentés.

La Réforme agraire a cependant été un tremplin pour des paysans expérimentés qui ne disposaient au départ ni de terre ni de capital mais ont su démontrer un savoir-faire et une capacité d’organisation sur le plan commercial. Deux exemples sont retenus ici. Il y en a d’autres. La liste n’est cependant pas infinie.

L’assentamento Dois Riachões est situé sur la commune d’Ibirapitanga, au Sud de l’Etat de Bahia à 80 km du littoral et à 380 km de la capitale Salvador. Il regroupe 39 familles (près de 170 personnes) vivant sur 406 hectares. Il est aujourd’hui géré par une association regroupant d’anciens paysans sans terre et ouvriers agricoles tous originaires de la région. Les associés produisent du cacao, des légumes et des fruits en agriculture biolo-gique. La création officielle de l’assentamento en 2018 est le résultat d’un long processus qui a commencé dix-sept ans plus tôt. Au début des années 2000, l’activité de pro-duction de cacao conventionnel est en crise dans l’Etat de Bahia. Les plantations sont décimées par une crise phytosanitaire. Plusieurs familles affectées par ce drame s’instal-lent auprès du domaine Dois Riachões sur un campement précaire. A l'époque, la pro-priété de quelque 400 hectares appartient à une famille de producteurs de cacao qui ont négligé les plantations et ne remplissent plus les normes de productivité exigées par l’INCRA. En 2008, les familles décident de s’installer sur une partie du domaine et de relancer la production de cacao en utilisant une technique d’agroforesterie [4]. Elles engagent aussi une production maraichère en agriculture biologique [5].

Le groupement a d’abord vendu sa production à un organisme public qui garantissait des prix de soutien subventionnés. Passée cette phase, il a dû chercher des alternatives de commercialisation. En 2016, l’association a reçu la certification en production biologique émise par le Ministère de l’agriculture et a pu ainsi commencer à vendre sur les marchés spécialisés de l’Etat. Le groupement a aussi investi dans la formation de ses membres, planté des cacaoyers plus résistants, amélioré ses méthodes de production et installé une serre collective afin de fournir des fèves de meilleure qualité. Aujourd’hui, toute la production de cacao de l’association est vendue à des chocolatiers brésiliens sur le mar-ché des produits chocolatés de haute gamme. Le cacao fin fourni par l’association est négocié à des prix deux ou trois fois plus élevés que ceux du cacao conventionnel. Avec l’appui de son principal client, la ferme associative a décroché en 2018 le label Ecocert, leader mondial de la certification des produits biologiques. Les efforts d’amélioration de la qualité des productions, la stratégie de commercialisation ont permis à ces pro-ducteurs associés de tripler leurs revenus en quelques années. Ils s’apprêtent désormais à inaugurer leur propre fabrique de chocolat, financée grâce à un crédit collaboratif.

L’assentamento Capela est situé près de Porto Alegre, la capitale de l’Etat du Rio Grande do Sul. Il a été créé en 1994 par un groupe de travailleurs ruraux et d’exploitants fami-liaux. Les 29 familles qui y vivent occupent 560 hectares et sont organisés en coo-pérative, la Coopan. L’exploitation collective produit 1000 t./an de riz biologique. Elle assure la commercialisation de 1000 tonnes supplémentaires fournies par d’autres petits pro-ducteurs de la région. Tous les mois, la Coopan exporte 30 tonnes de riz vers l’Uruguay voisine. Chaque année, elle expédie plusieurs centaines de tonnes vers les écoles de la municipalité de São Paulo. L’autre production majeure de la coopérative est la production porcine. L’association assure aussi un abattage pour les éleveurs voisins. Au total, elle abat 25 000 têtes par an et vend 4800 animaux vifs chaque année. La gestion collective a permis aux 75 associés et coopérateurs d’investir dans la production et la transformation, installer des logements (chaque famille dispose de 800 m2) et une crèche. Le revenu moyen dégagé par associé varie de 1400 à 1800 réais par mois, ce qui reste modeste. Néanmoins plusieurs familles comptent jusqu’à quatre de leurs membres associés et travaillant dans la production. Le coût de la vie sur le site est faible car la coopérative subventionne les dépenses courantes de ses membres (alimentation, con-sommation d’eau). En 25 ans, la coopérative aura permis aux familles associées d’at-teindre un niveau de vie moyen et de permettre aux nouvelles générations d’étudier dans l’enseignement supérieur.



Moisson de riz sur les terres de la coopérative Coopan (Rio Grande do Sul).

Les exemples de réussite présentent plusieurs traits communs. Les assentamentos sont de petites tailles (nombre de familles limitées), animés par des agriculteurs compétents qui organisent leurs productions en fonction des marchés potentiels identifiés. Ces exemples sont rares. L’histoire des assentamentos Itamarati évoquée ci-dessous fournit un portrait plus réaliste de que la réforme agraire a produit.

2. Persistance de la pauvreté.

En 1973, sur un site localisé à 45 km de Ponta Porã (sud-ouest de l’Etat du Mato Grosso do Sul), Olacyr de Moraes, un entrepreneur de São Paulo engageait l’exploitation d’un vaste domaine de 50 000 hectares de terres qu’il allait planter en soja, maïs et coton. Rapidement, Olacyr de Moraes est affublé du titre de "roi du soja" car sa propriété devient le premier site mondial de production de l’oléagineux. Le domaine est baptisé Itamaraty et va recevoir des investissements considérables. L’entrepreneur va mobiliser les tech-nologies les plus modernes. Un personnel très qualifié (jusqu’à 1300 salariés) utilisera 260 véhicules et machines agricoles, sera logé sur un village de 370 maisons et pourra bénéficier d’un centre de santé, d’un supermarché et d’une piste asphaltée. Longtemps, Itamaraty sera une vitrine de l’agriculture d’entreprise. En soja comme en maïs, des records de productivité seront atteints. Pour améliorer la rentabilité des productions, l’entrepreneur compte sur un projet de ligne ferroviaire annoncé par le gouvernement fédéral. Ce projet ne verra pas le jour. Très dépendant de ventes à l’exportation, le domaine Itamaraty sera touché de plein fouet par le Plan Real de 1994, qui entraîne une valorisation de la monnaie nationale par rapport au dollar. En 2000, confronté à des difficultés financières, O. de Moraes doit céder une partie de son domaine à la Banque Itau, son principal créancier. Itau finira para revendre la propriété à l’Etat fédéral en 2001. Ce dernier négociera directement avec le roi du soja déchu l’acquisition de l’autre partie du domaine en 2003.

L’INCRA va se servir de ces terres pour installer plusieurs centaines de familles qui vivaient sur des campements de fortune aux abords de plusieurs communes de l’Etat. Sur le domaine Itamaraty, l’organisme fédéral et divers mouvements de sans terre vont créer le principal programme d’assentamentos du pays. La distribution des terres se fera en deux étapes. En 2003, l’INCRA répartit en quatre lotissements (dénommés Itamarati 1) représentant une surface totale de 25 308 hectares une population de 1145 familles, soit près de 3 600 personnes. Ces familles sont orientées et encadrées par quatre organi-sations différentes. Le MST et FETAGRI sont des mouvements réunissant des exploitants familiaux, des travailleurs sans emploi, des familles paupérisées. L’AMFFI et la CUT sont des syndicats qui regroupent d’anciens salariés du domaine et demandent un dédommagement sous la forme d’un accès à la terre. Chacune de ces organisations va prendre en charge un lotissement, y installer ses familles et organiser un système collectif d’exploitation agricole. La seconde étape du programme commencera en 2006 avec la distribution de 15 925 hectares à 1692 familles[6] (5300 personnes environ).

Données sur les assentamentos Itamaraty.

Source : INCRA. *Cadastre Unique (recense les familles en situation de pauvreté).

En 2003 comme en 2006, les mouvements encadrant les allocataires de lots de terre an-noncent que ce domaine qui avait été la référence pour l’agriculture d’entreprise allait devenir la vitrine d’une agriculture familiale, tremplin de l’amélioration du bien être des familles mobilisées et de la préservation de l’environnement. Sur chaque assentamento, les principales terres sont exploitées dans le cadre d’un système collectif de production. Chaque famille individuelle dispose d’une parcelle grâce à laquelle elle peut assurer son autosubsistance. Sur les terres collectives, plusieurs dizaines de pivots assurent l’irriga-tion des cultures. Les organisations qui encadrent les lotissements imposent une diversi-fication des productions sur ces surfaces. Des grandes cultures (soja, maïs, coton), les exploitants passent progressivement à des activités maraichères et légumières. Les ter-res de pâturages déjà créés par l’ancien propriétaire sont utilisées pour développer l’éle-vage de bovins-lait. D’autres productions seront engagées comme l’élevage de volailles. Sur les parcelles qui sont gérées par les familles elles-mêmes, les cultures vivrières (ma-nioc, haricot noir) ont été privilégiées. Sur la population initiale des 2837 familles instal-lées, beaucoup ne sont pas d’origine agricole et n’ont aucune expérience du travail de la terre, encore moins de l’organisation collective. Qu’ils aient déjà travaillé sur une exploi-tation ou qu’ils viennent de la ville, tous ont été motivés par le rêve de disposer enfin d’une terre qui leur appartienne.

Au-delà de la phase initiale de démarrage des activités agricoles, cette population hétérogène ne va pas bénéficier de l’encadrement et de l’appui technique dont elle aurait besoin. Les organismes spécialisés qui interviennent dans l’Etat n’assureront pas sur les assentamentos les services de vulgarisation attendus. Les familles se heurtent aussi à des difficultés pratiques qui affectent la rentabilité de productions comme l’activité laitière. Au début des années 2000, ignorantes des réalités du marché, les familles installées et motivées par la production de lait ont fait l’acquisition du bétail à des prix exorbitants, ce qui a d’emblée affecté la viabilité de la production. Dégageant des reve-nus trop faibles ou trop endettées, elles n’ont pas pu avoir accès au crédit bancaire pour financer des investissements. Les assentamentos ont souffert au départ de l’absence d’accès à l’énergie électrique. Le lait, les fromages et d’autres produits périssables devaient donc être commercialisés dans la journée. De l’ancien domaine Itamaraty à la ville de Dourados (un pôle de consommation significatif), il faut compter quatre heures de route difficile. Cela signifie que les producteurs des assentamentos ont été dépen-dants de grossistes qui passaient sur le site pour acheter les produits frais et négociaient donc des prix peu rémunérateurs. Sur les périmètres irrigués par pivots, les familles encadrées par les mouvements mentionnés ont été orientées à produire collectivement des cultures maraîchères et fruitières (melons, pastèques) en agriculture biologique. Elles ont aussi été confrontées à des difficultés de commercialisation, faute de filière organisée localement pour imposer ces produits.

Dès la fin des années 2000, un grand nombre (jusqu’à 50% sur les assentamentos gérés par Fetagri) de familles installées ont mis leurs parcelles en location ou les ont vendues (des pratiques illégales mais néanmoins courantes) à des agriculteurs voisins qui ont ainsi accru leurs surfaces en soja, maïs et coton. Il existe aussi des bénéficiaires de la réforme agraire qui ont vendu leurs parcelles mais continuent à vivre sur les assen-tamentos grâce à des aides sociales ou en travaillant à la journée sur les exploitations voisines. D’autres familles ont tout simplement déserté les sites alloués par l’INCRA ou se contentent d’y résider en gagnant un salaire ailleurs. En 2017, lors du dernier recen-sement en date réalisé par l’organisme fédéral, 1911 familles (environ 6000 personnes) vivaient encore sur les lots attribués en 2003 et 2006 (contre 2837 à l’origine). Cette fuite n’est pas seulement liée aux difficultés de l’activité agricole. Elle est aussi provoquée par l’insécurité qui régnera sur les lotissements pendant plusieurs années. Ces derniers sont localisés à proximité de la frontière avec le Paraguay, une région où opèrent des réseaux criminels de trafiquants en tous genres. Exploitant la précarité et la pauvreté dans laquelle survivent de nombreuses familles installées, ces réseaux vont recruter au sein des assentamentos. Ils y stockent des drogues importées du pays voisin. L’essor de la criminalité et de la violence conduira les forces de sécurité à installer un poste de police temporaire sur le site.

Les paysans installés qui ont une expérience du travail de la terre ont souvent aban-donné les cultures maraichêres et fruitières. Ils ont réintroduit la monoculture du soja. Les récoltes peuvent être facilement commercialisées sur des marchés organisés. D’autres agriculteurs ont créé des coopératives qui organisent la production et la commercialisation de volailles. A partir du début des années 2010, lorsque des agriculteurs compétents et motivés se sont enfin adaptés aux réalités du marché, la pro-duction agricole a retrouvé une dynamique de croissance. La reprise par des exploitants qualifiés (en location ou après achat) de parcelles cédées par les allocataires initiaux a aussi contribué à cette relance.

En 2013, les reporters d’une grande chaîne de télévision nationale publiaient un repor-tage retentissant sur l’évolution des assentamentos d’Itamaraty en parlant d’une favela établie à la campagne. Ces journalistes seraient sans doute plus nuancés aujourd’hui, en raison des évolutions récentes évoquées ici. Selon les organisations agricoles de la région, en 2019, 30% des assentados vivaient effectivement d’activités agricoles. Sur les 1911 familles qui résidaient sur le site Itamarati en 2017, près de 69% vivaient dans la pau-vreté [7]. Une famille sur trois était plongée dans l’extrême pauvreté, ne disposant pas du revenu monétaire considéré comme nécessaire pour couvrir des besoins de base. Enfin, 18,47% des familles recensées survivaient grâce à l’allocation de la Bolsa Familia.

Il y aurait d’autres exemples, des milliers d’autres. A elle seule, la distribution de terres ne peut plus être un levier de la lutte contre la pauvreté. Les "sans-terre" qui ont été béné-ficiaires de lopins de terre le savent bien. C’est la raison pour laquelle sur de nombreux assentamentos anciens, les occupants actuels des parcelles allouées par l’INCRA ne sont pas les premiers allocataires ou leurs descendants. Les premiers allocataires ont souvent abandonné l’assentamento, lorsqu’ils n’entrevoyaient aucune perspective d’amélioration de leur situation économique et sociale. D’autres, plus chanceux, ont été installés sur des régions où l’agriculture moderne se développe, où le foncier agricole est un bien recher-ché. Ceux-là ont rapidement compris qu’en accédant à un lot de terre, ils avaient acquis un actif négociable susceptible d’améliorer le revenu familial. La réalisation de cet actif est un acte illicite mais les contrôles de l’INCRA sont peu rigoureux et aléatoires. Les assentados installés sur des terres convoitées louent leurs lots ou les vendent.

A l’ouest du Minas Gerais, la région du Triangle Mineiro est dotée de sols fertiles. Depuis une trentaine d’années, les pâturages ont d’abord été remplacés par des plantations de canne-à-sucre. La culture pérenne a ensuite été remplacée par des cultures annuelles comme le soja. Cette évolution a induit une forte valorisation du foncier agricole. Autour de villes comme Uberaba ou Uberlândia, la vente des lots alloués aux travailleurs ruraux installés sur des assentamentos a commencé dès les années 1990. Sur plusieurs communes de la région, les propriétaires qui exploitent aujourd’hui les terres en question sont déjà les troisièmes ou quatrièmes acquéreurs. Le marché est devenu si actif que la Justice a dû intervenir à plusieurs reprises ces dernières années pour enjoindre l’INCRA de reprendre possession d’un patrimoine qui lui appartient. L’organisme renforce les contrôles un temps, réalloue à de nouveaux bénéficiaires légitimes les terres récupérées. Les transactions clandestines et frauduleuses reprennent ensuite.

C’est un élément du bilan sur lequel les défenseurs ardents de la réforme agraire s’at-tardent peu. Paradoxalement, lorsque cette réforme a permis à des familles non paysan-nes de sortir de la pauvreté, ce n’est pas une activité de production agricole qui a été à l’origine de cette amélioration. C’est la vente illicite d’un foncier convoité par des acheteurs peu scrupuleux.

(à suivre).


[1] La surface de l’Etat est de 28,17 millions d’hectares. [2] C’est un phénomène récurrent observé sur de nombreux assentamentos. Légalement, les bénéficiaires réguliers de la distribution de terres ne peuvent pas vendre ou transférer leurs lots légalement (sauf une fois écoulé le délai prévu à cet effet). Pour diverses raisons, ils sont souvent conduits à vouloir céder les lots occupés. Il est donc apparu sur plusieurs régions du pays un marché illégal de vente de parcelles de terres. [3] En 2009, une enquête conduite par la Cour des Comptes fédérale (TCU) a ainsi mon-tré que sur les quelques de 2 millions de bénéficiaires du Plan National de Réforme Agraire recensés alors, 578 000 (30% du total) étaient en situation irrégulière et n’auraient jamais dû intégrer l’effectif des bénéficiaires. La Cour des comptes avait alors identifié parmi les bénéficiaires en situation irrégulière des fonctionnaires, des personnes assu-mant un mandat électif ou disposant d’un revenu mensuel supérieur à trois salaires minimums, des enfants, des particuliers disposant d’un patrimoine conséquent ou 37 000 personnes décédées qui figuraient encore dans la liste des attributaires de lots de terre au titre de la réforme agraire.

[4] L’agroforesterie est un mode de culture qui associe différentes espèces d’arbres et de végétaux, le plus souvent autour d’une espèce principale dans le but de créer un écosystème favorable à l’ensemble des espèces en présence. [5] Pendant dix ans, ces activités vont être développées alors que les propriétaires présentent des recours devant la justice. En 2018, après l'épuisement des recours, la ferme est confiée par la justice à l'INCRA qui accorde alors officiellement aux familles le droit de rester sur place. [6] Sur cette seconde partie du domaine initial, l’INCRA a dû allouer des terres aux famil-les encadrées par la Fédération de l’Agriculture Familiale, une organisation dissidente de la CUT (syndicat). [7] Selon le dernier recensement en date réalisé par l’INCRA. Ces familles étaient enregistrées au Cadastre Unique. Sont enregistrées au Cadastre Unique les familles qui disposent d’un demi-salaire minimum ou moins par personne et par mois ou qui dégagent un revenu familial de 3 salaires minimum ou moins (le salaire minimum était de 937 réais en 2017, soit l’équivalent de 275 euros).

Qui sommes nous?

Jean-Yves Carfantan, économiste, consultant en économie agricole. Analyse et suit l’évolution de l’économie et de la politique au Brésil depuis 30 ans. Vit entre São Paulo et Paris.  Il anime ce site avec une équipe brésilienne formée de journalistes, d’économistes et de spécialistes de la vie politique nationale.

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