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Le désolant bilan économique de Bolsonaro(3).

Le Brésil et la question des infrastructures.



Président du pays de 1926 à 1930, Washington Luis disait que gouverner c’est construire des routes. Il soulignait ainsi l’importance des infrastructures de transport pour le dé-veloppement d’un pays. De bonnes voies de circulation réduisent les coûts de transport et donc le prix final des produits qui sont ainsi plus accessibles aux consommateurs et plus compétitifs par rapport à la concurrence. Des routes de qualité permettent à chaque région d’un territoire de se spécialiser dans les activités pour lesquelles elle dispose d’un avantage comparatif (l’agriculture, l’industrie ou les services), ce qui génère des gains de productivité et de qualité pour l’ensemble de l’économie. La réduction du temps de trajet entre deux localités permet d'accroître les liens économiques et sociaux (il est possible de vivre dans une ville et d'y étudier, de faire des achats et de consulter des médecins dans une autre, par exemple), ce qui augmente l'univers de choix des consommateurs et la concurrence entre les agents économiques.


Les infrastructures ne se limitent évidemment pas aux routes. La notion concerne éga-lement tous les équipements permettant la circulation d’autres moyens de transport (voies fluviales, ports, réseau ferroviaire, aéroports, ouvrages d’art), la production et la distribution d’énergie, la fourniture de services divers à la collectivité (télécommuni-cations, adduction et distribution de l’eau, assainissement, éducation, santé, recherche etc..). Tous les équipements concernés contribuent directement ou indirectement au dé-veloppement économique et social [1]. Les investissements en infrastructures peuvent également avoir un impact important sur la réduction de la pauvreté et l'amélioration de la qualité de vie des populations à faibles revenus. C’est le cas des investissements en assainissement (tout à l’égout, traitement et gestion des eaux usées) et en dévelop-pement des réseaux de distribution de l’eau courante. Ces services réduisent l’incidence de maladies chez les plus pauvres, améliorent la santé des enfants et leur fréquentation de l’école. Ils permettent aux adultes de travailler plus facilement. L’essor des infra-structures concerne encore l’expansion des réseaux de télécommunications et de trans-port. Des réseaux de téléphonie efficaces et peu coûteux contribuent à l’essor des petites entreprises. Des transports urbains rapides et bon marché permettent aux familles de se loger à la périphérie des villes, à des prix plus abordables.


1928 : Le Président Washington Luis inaugure la première route goudronnée du pays :

l'axe Rio de Janeiro-Petropolis (64 km)


L’amélioration permanente des infrastructures (investissements suffisants et adaptés) est essentielle au développement économique car elle favorise un meilleur environnement commercial, attire davantage d'investissements, rend les entreprises plus compétitives et génère des emplois. Un réseau de transport adéquat, la disponibilité de l'électricité et du haut débit sans fluctuations ni interruptions à des coûts compétitifs, le dévelop-pement de capacités de recherche fondamentale, de fourniture d’électricité ou la modernisation des ports sont des éléments essentiels pour atteindre cet objectif. Les avantages attendus de l’investissement en infrastructures peuvent cependant être ré-duits ou perdus si les investissements sont mal réalisés, si les coûts sont surévalués, si les matériaux utilisés dans les travaux sont de mauvaise qualité, si les infrastructures construites ne font pas l'objet d'un entretien périodique. Une route qui ne relie "rien" à "nulle part" n'aura aucun effet positif sur l'économie et représente un gaspillage de précieuses ressources publiques. Une route pleine d'ornières n'exploitera pas tout son potentiel pour réduire les coûts et rapprocher des endroits éloignés.


Implications du secteur privé.


Au Brésil comme dans d’autres pays, le développement des infrastructures collectives n’est plus désormais du seul ressort exclusif de la puissance publique. Face à des be-soins croissants en infrastructures de qualité, disposant de marges de manœuvre budgétaires limitées, les gouvernements ont dû envisager de recourir à l’investissement privé et d’associer des entreprises spécialisées à la réalisation d’infrastructures et à l’offre de services publics associés. Cette évolution traduit aussi une prise de conscience : les administrations publiques sont rarement compétentes pour concevoir et exécuter des projets de qualité dans le domaine des infrastructures, pour exploiter des ports, des aéroports, des routes ou d’autres services collectifs. Une association entre puissance publique et opérateurs privés dans le secteur des infrastructures peut contribuer à élever la productivité des services collectifs fournis et contribuer ainsi à une croissance plus forte de l’économie.


Dans le modèle traditionnel de réalisation des travaux d’infrastructures, des acteurs pri-vés (bureaux d’architectes, entreprises de BTP) ont été et sont encore impliqués comme exécutants d’ouvrages commandés par l’Etat ou des collectivités territoriales. Néan-moins, avec ce modèle, une fois le chantier achevé, c’est un opérateur public qui assure lui-même le service fourni grâce à la nouvelle infrastructure. Cet opérateur gère et entre-tient des routes, des ports, des aéroports, un réseau ferroviaire, etc…Sur les décennies récentes, au Brésil comme dans de nombreux pays, les entreprises privées ont été sollicitées pour assurer l’exploitation d’infrastructures publiques déjà existantes ou pour fournir elles-mêmes les service collectifs pour lequels ces infrastructures ont été créées (gestion d’un terminal portuaire, par exemple), ou encore pour assurer des services an-nexes (manutention, communication, propreté, etc..). Dans ces cas de figures, le parte-naire privé sollicité ne contribue pas à accroître et à moderniser le patrimoine d’in-frastructures existantes. Il peut (par le service qu'il apporte) contribuer à améliorer la pro-ductivité des équipements déjà existants.


Les contrats de PPP et les autres formes d'implications du secteur privé dans le secteur des infrastructures.


La contractualisation d’opérateurs privés par la puissance publique dépasse aujourd’hui ces modalités simples. Le partenaire privé n’est plus seulement concepteur et cons-tructeur d’une infrastructure dont la gestion reste publique. Il ne se contente pas de gérer une infrastructure déjà existante. Il assure à la fois la conception, la réalisation et l’exploitation de cette infrastructure dans le cadre d’un contrat de concession de service public. Deux types de raisons ont conduit les autorités brésiliennes comme celles d’autres pays à développer cette modalité dite de Partenariat Public-Privé (PPP). Lors-qu’une même entreprise privée est chargée à la fois de la construction (ou de la ré-novation, de l’agrandissement) d’une infrastructure et de son exploitation, elle est évi-demment conduite à optimiser au maximum la gestion des travaux de construction et la qualité de l’équipement réalisé. La bonne construction (ou amélioration) d’une infrastruc-ture entraînera une diminution des coûts d’entretien ou de réparation pendant la durée du contrat d’exploitation. Elle permettra d’offrir un service de meilleure qualité aux usa-gers et donc une maximisation des gains financiers (lorsque le tarif assumé par les usagers est fonction de la qualité du service fourni) [2].


Le second avantage est l’apport de capitaux réalisé par les investisseurs privés. L’appel à ces derniers permet à la puissance publique de réduire ses propres engagements financiers, de mieux respecter des règles d’équilibre budgétaire tout en assurant des pro-grammes de développement d’infrastructures.


Ces remarques ne signifient pas qu’au Brésil comme ailleurs les pouvoirs publics aient pu ou voulu transférer ces dernières années la conception, la construction et l’exploitation de toutes les infrastructures à des opérateurs privés. En réalité, les contrats de Parte-nariat Public-Privé selon les modalités considérées ici ne sont pertinents et opportuns que lorsqu’ils répondent simultanément à deux exigences. Il faut d’abord que le projet d’infrastructure concerné soit attractif pour l’investissement privé. Cette notion d’attrac-tivité recouvre deux éléments essentiels. Le contrat de PPP doit d’abord garantir une viabilité financière pour l’investisseur, c’est-à-dire permettre de dégager un profit suffisant une fois pris en compte les coûts (de construction et d’exploitation) et les recettes asso-ciées. Le second élément est la possibilité pour l’investisseur privé de minimaliser les risques auxquels il va être exposé (voir ci-après).


Un programme de PPP ancien : le complexe d'autoroutes Bandeirantes (São Paulo).



Outre la viabilité financière pour l’investisseur privé, le projet concerné doit aussi être économiquement viable et socialement utile pour la collectivité. Cela signifie que les avantages économiques et sociaux doivent dépasser les coûts du projet [3]. De nom-breux projets d’infrastructures ont une viabilité économique et sociale évidente mais ne garantissent pas de rentabilité financière suffisante à court terme ou même sur le long terme. Ainsi, la construction d’une nouvelle route peut être importante pour le dévelop-pement économique d’une région. Toutefois, le flux de véhicules empruntant cette voie peut être anticipé comme faible sur les premières années d’ouverture. En outre, si la dynamique de développement économique régional attendue ne se concrétise pas, ce flux va rester limité. Les péages collectés seront donc insuffisants pour rémunérer le secteur privé à la fois pour le capital investi et pour le risque encouru. Dans toutes ces hypothèses, il faut que la puissance publique s’engage à subventionner les travaux de construction et/ou l’exploitation pour intéresser des partenaires privés et leur offrir des perspectives de rentabilité. Ajoutons ici qu’il existe des programmes d’infrastructures dont la réalisation et l’exploitation n’intéresseront pas des investisseurs privés mais qui peuvent avoir un intérêt pour la collectivité : routes et réseaux ferrés secondaires des-servant des régions peu habitées, travaux d’urbanisation assortis de risques financiers élevés, équipements de production d’énergie primaire, réseaux d’électrification rurale, etc..


Dès lors, même lorsque le secteur privé est devenu un acteur clé du développement des infrastructures, la puissance publique doit conserver des marges de manœuvre finan-cières suffisantes pour pouvoir attirer les investisseurs privés (en contribuant à la rému-nération des services rendus) et pour prendre en charge intégralement les projets qui ne peuvent pas intéresser ces partenaires.


On peut distinguer différents types de contrats dits de PPP dans lesquels le secteur pu-blic et son partenaire privé partagent les responsabilités en matière de financement, de conception, de construction, d'exploitation et d'entretien d'infrastructures. L'entreprise privée peut être rémunérée soit en facturant des tarifs directement aux utilisateurs (par exemple, des péages), soit par des contributions de l'autorité publique concédante. Un partenariat Public-Privé est établi par exemple lorsqu’une entreprise privée de BTP construit et assure l’exploitation d’un réseau d’autoroutes et perçoit un péage auprès des usagers. On parlera aussi de PPP lorsqu’une firme privée construit une prison et se char-ge ensuite d’assurer les services de propreté, de fourniture des repas, d’entretien des bâtiments alors que la puissance publique assure le service de base qui est l’incar-cération et la surveillance des prisonniers. Il y a encore un contrat de PPP lorsqu’une entreprise privée après avoir construit une ligne de métro l’exploite ensuite et reçoit deux rémunérations complémentaires : la recette des billets vendus aux voyageurs et une in-demnisation mensuelle fournie par les autorités publiques.


Deux aspects sont essentiels dans ces contrats de PPP. Le partenaire privé ne se con-tente pas ici de construire une route, une ligne de chemin de fer, un hôpital ou un aéroport pour livrer cette infrastructure à la puissance publique qui se charge ensuite de la gérer, de l’exploiter. Le partenaire privé construit l’infrastructure et fournit ensuite lui-même tout ou partie des services associés à l’utilisation de cette infrastructure [4]. En outre, les contrats souscrits doivent être des contrats à long terme. Ils concernent en effet l’offre de services publics nécessitant des investissements importants de construc-tion et/ou d’entretien : routes, ports, aéroports, chemins de fer, bâtiments publics présen-tant des caractéristiques particulières (hôpitaux, prisons) ou construits en grand nombre (écoles), etc. Pour que le partenaire privé envisage d’investir un capital important, il faut qu’il ait l’assurance de pouvoir exploiter l’infrastructure en question sur une longue période afin d’obtenir un retour sur investissement suffisant [5]. Les contrats de PPP cou-vrent des périodes qui dépassent en général une durée de 20 ans.


L’enjeu de la sécurité juridique.


L’essor de ces dispositifs de partenariats Public-Privé et donc le développement adé-quat du secteur des infrastructures dépend étroitement de l’environnement juridique et institutionnel dans lequel opèrent et le secteur public et ses partenaires privés. Des agences de régulation puissantes, indépendantes et compétentes, des institutions judicaires capables de faire respecter les contrats sont des composantes essentielles de cet environnement. Ces contrats sont établis à la suite d’appels d’offre, procédures au terme desquels sont sélectionnés des adjudicataires offrant les meilleures prestations à la collectivité. Ils doivent répartir clairement entre les parties les risques associés aux in-vestissements initiaux et à l’exploitation des infrastructures. Tout programme d’infra-structure génère en effet trois grands types de risques financiers.


Le premier est lié la construction de l’ouvrage, à l’installation de l’infrastructure con-cernée. Quel que soit la nature du projet (réalisation d’un port, extension d’un réseau fer-roviaire, construction d’un édifice ou ouverture d’une autoroute, etc…), le coût final du chantier est souvent plus élevé que celui retenu initialement en raison d’événements imprévus (évolution de la conjoncture économique, accidents, etc..). Le second risque financier intervient une fois le chantier achevé et l’infrastructure mise en service. Il est lié à l’exploitation elle-même. C’est un risque de demande. Le nombre de véhicules em-pruntant l’autoroute peut être inférieur à celui qui avait été anticipé et la recette générée par les péages plus faible que le montant prévu. Le nombre d’abonnés à un réseau de distribution de gaz peut se réduire avec le temps si d’autres sources d’énergie moins onéreuses sont développées. L’effectif de navires marchands traités sur un port n’est pas forcément constant sur plusieurs années. Le troisième risque, majeur, est politique. A la faveur d’une élection ou d’une rupture institutionnelle, les nouveaux dirigeants d’un Etat peuvent remettre en cause les contrats souscrits sous les gouvernements passés ou affaiblir le système juridique national.


Les agences de régulation brésiliennes.


Pour encourager les Partenariats Public-Privé dans le secteur des infrastructures, il ne suffit donc pas d’établir des contrats clairs définissant les droits et obligations des parties engagées. Il faut encore que l’institution judiciaire ait les moyens d’imposer aux parties contractantes le respect de leurs obligations et qu’elle s’appuie sur des agences de régu-lation compétentes et indépendantes du pouvoir politique. Dans les pays où ces deux conditions ne sont pas réunies, le risque politique auquel se trouvent exposés les investisseurs privés est trop élevé et il sera donc très difficile pour les pouvoirs publics d’attirer ces partenaires potentiels. Les contrats PPP incluent en général une clause de révision des tarifs pratiqués par les partenaires privés, pendant la durée du contrat, en fonction de la réalisation d'objectifs qualitatifs et quantitatifs pour le service fourni. Par exemple, dans un contrat de PPP pour un aéroport, le partenaire privé aura droit de pro-céder à un ajustement tarifaire plus élevé s'il parvient à réaliser tous les investissements d'expansion de l'aéroport qui étaient prévus dans le contrat initial. Ou, alternativement, il sera sanctionné par un ajustement inférieur si les indicateurs de qualité des services fournis sont inférieurs aux objectifs contractuels (temps d'attente à l'enregistrement, retards des vols dont l'aéroport est responsable, etc.). Ces exemples montrent que les performances atteintes par l’opérateur privé sur toutes les phases d’exécution du contrat doivent être évaluées par une instance indépendante : l’agence de régulation du secteur d’activité concerné (transports, énergie, télécommunications, adduction d’eau, assainis-sement, etc..).


Cette agence est une instance technique neutre, disposant de toutes les compétences lui permettant d’évaluer les performances du partenaire privé et le respect par le secteur public de ses engagements. C’est aussi une instance indépendante capable de travailler sans être exposée aux pressions du pouvoir politique ou de lobbys privés. Il revient alors à cette agence de sanctionner ou de récompenser le partenaire privé. Les agences de régulation qui ne jouissent pas de véritable autonomie par rapport à la puissance publi-que peuvent être exposées à de graves dérives. C’est le cas lorsqu’au sein de ces organismes, les postes de responsabilité sont distribués aux représentants des partis politiques au pouvoir, à leurs amis, au mépris de toute exigence de compétence tech-nique. C’est le cas encore lorsque les agences ferment les yeux sur l’inefficacité de partenaires privés qui acceptent de financer les personnalités ou les groupes à la tête de l’Etat. A l’inverse, des investisseurs privés performants peuvent être sanctionnés parce qu’ils ont oublié d’être "généreux" à l’égard des potentats en place.


Faiblesses brésiliennes.


Au Brésil, le recours à ces contrats de partenariat public-privé s’est développé lente-ment depuis trente ans et se heurte à plusieurs difficultés. De nombreux projets de construction et de mise en exploitation ne garantissent pas aux investisseurs et opéra-teurs privés potentiels une rentabilité suffisante lorsque les contrats de concession ne prévoient pas une contribution financière de l’autorité concédante (gouvernement central, Etats fédérés, municipalités) qui s’ajouterait aux recettes commerciales générées par l’exploitation. En principe, cette contribution peut intervenir sur deux phases du pro-gramme de concession : le chantier de construction, de remise en état ou de moder-nisation de l’infrastructure d’une part, la période d’exploitation d’autre part. Au Brésil, la législation n’autorise pas les pouvoirs publics à contribuer au financement de la première phase. Les concours du Trésor ne peuvent intervenir qu’après la mise en service de l’in-frastructure, lorsque l’exploitation a commencé. L’Etat et les collectivités locales ne par-ticipent donc pas au financement de la construction d’un aéroport, de l’aménagement d’un tronçon d’autoroute existante mais dont le concessionnaire adjudicataire doit refaire le tracé et la chaussée avant de le mettre en service ou du chantier d’installation d’un nouveau réseau d’adduction d’eau. Cette disposition est très dissuasive pour les investis-seurs privés qui pourraient se porter soumissionnaires à des appels d’offre. Ils ne veulent pas assumer seuls le risque financier (parfois considérable et difficilement estimable) auquel ils seraient exposés en s’engageant sur des travaux parfois très longs.


Lorsque les investisseurs privés envisagent de construire et d’exploiter une infrastructure sans miser sur un soutien public au cours de la phase pré-opérationnelle, elles savent qu’ils peuvent rencontrer des difficultés liées au versement de la contribution publique qui intervient sur la phase opérationnelle. Ces investisseurs peuvent être confrontés à des décideurs politiques qui leur proposeront de gonfler artificiellement les contributions versées à conditon qu'une partie de cet excédent soit ensuite reversé à des partis ou à leurs leaders. En somme, la subvention fournie garantira à l’entreprise concessionnaire une rentabilité supérieure à celle qu’elle avait anticipée. En contrepartie elle devra se montrer "généreuse" à l’égard des autorités qui lui ont apporté un confortable soutien. De tels arrangements sont fréquents dans le secteur de la construction civile ou dans celui des télécommunications. Les entreprises nationales et étrangères qui souhaitent pré-server leur réputation peuvent dans ces conditions s’abstenir de répondre aux appels d’offres ou hésiter à le faire : elles craignent en effet d’être impliquées dans des affaires de détournement de fonds et de corruption si elles remportaient un contrat. Ce risque entraîne une autre difficulté. Le lancement d’appels d’offres, les procédures d’évaluation des projets des soumissionnaires font l’objet de multiplies contrôles et sont devenues des opérations très contraignantes en termes administratifs pour l’autorité publique comme pour les éventuels investisseurs intéressés.


De leur côté, parce qu’ils craignent aussi désormais les soupçons de détournement de fonds publics ou de corruption, les autorités ont tendance à n’envisager de Partenariats Public-Privé que pour les seuls projets d’infrastructures qui garantissent à l’investisseur privé une rentabilité satisfaisante à partir des seuls revenus d’exploitation. Ministère, Se-crétariats des Etats fédérés et services municipaux privilégient donc les projets qui garantissent un retour sur investissement élevé grâce aux seuls paiements des usagers. Ces contrats de concession présentent d’autres avantages pour les autorités. Les élus et responsables politiques peuvent annoncer à la population qu’en ouvrant des conces-sions ils sont responsables à la fois du lancement de programmes spectaculaires (route nouvelle, ouvrages d’arts, voie ferrée, terminal portuaire, centrale d’électricité, etc..) et d’une augmentation rapide des recettes publiques. Les soumissionnaires d’appels d’of-fres doivent en effet payer des redevances pour participer à ces procédures. Les adju-dicataires retenus sont tenus de verser des redevances de concessions. Ainsi, dans les appels d’offre de concession de trois aéroports fédéraux (Guarulhos, Brasília et Campinas), lancés en février 2012, les firmes adjudicataires s’engageaient à verser des redevances représentant une recette immédiate pour l’Etat central de 24,5 milliards de BRL.


De telles pratiques aboutissent évidemment à écarter des programmes de concessions des projets qui assureraient de grands avantages économiques et sociaux pour la collec-tivité mais ne fournissent pas une rentabilité financière aux opérateurs privés sans sub-vention publique. Cette faille est renforcée par les carences que manifestent les admi-nistrations publiques dans la conception et la définition des projets pour lesquels elles envisagent de lancer des appels d’offres en direction d’investisseurs privés. Par manque de ressources humaines ad-hoc, de compétences techniques ou de connaissance des activités concernées, les services mobilisés sont souvent incapables de distinguer correctement la rentabilité financière que les projets peuvent offrir aux investisseurs pri-vés et les avantages économiques et sociaux que les réalisations envisagées peuvent apporter à la collectivité. Dans ces conditions, la préférence est fréquemment accordée aux projets les plus rentables pour le secteur privé, aux programmes qui ne conduiront pas les pouvoirs publics à verser des contributions aux adjudicataires.


Deux autres défaillances institutionnelles limitent encore le recours aux contrats de Partenariats Public-Privé pour le développement des infrastructures. La première est le faible degré d'autonomie politique et financière des agences de régulation brésiliennes. Leurs dirigeants sont nommés par le gouvernement fédéral qui choisit aussi les respon-sables des grandes entreprises nationalisées. Dans ce dernier cas, la loi contraint l’exé-cutif à désigner des personnalités qui ont au moins dix ans d’expérience dans le secteur d’activité concerné et ne peuvent pas se trouver en situation de conflits d’intérêts. Pour assumer des responsabilités à la direction des agences de régulation, il suffit d’avoir un diplôme de l’enseignement supérieur et d’avoir eu une bonne conduite. En réalité, le choix des directeurs d’agences sur la base de critères d’affinités politiques est un des principaux problèmes du pays. En permettant une interférence directe des forces politi-ques dans la désignation des hauts cadres de la dizaine d’agences de régulation, le législateur brésilien a considérablement affaibli la légitimité et l’impartialité de ces institutions [6]. Il a renforcé un environnement d’insécurité juridique et découragé ainsi les investissements. Ceux-ci craignent d’être soumis à leur tour à des pressions poli-tiques. A cette fragilité des agences de régulation, il faut encore ajouter la difficulté du système judiciaire brésilien à faire respecter les contrats rapidement et selon des pro-cédures claires et prévisibles qui est tout aussi problématique.


A suivre : Bolsonaro, maître d'ouvrage inconséquent.


 

[1] Les illustrations de cette affirmation abondent. Des centrales hydroélectriques aug-mentent l’offre d’énergie dans un pays et favorisent l’expansion industrielle. Les systèmes d’irrigation contribuent à l’essor de la production agricole. Des ports efficaces réduisent les coûts d'exportation en augmentant la capacité des entreprises nationales à vendre leurs produits à l'étranger, ce qui accroît l'emploi dans le pays, etc… [2] Dans un contrat commun de simple construction et de livraison d'infrastructures aux pouvoirs publics, les entreprises sont incitées à construire rapidement et à économiser sur les coûts, faisant passer au second plan la qualité finale de l'ouvrage. Mêmes si elles suivent les travaux, les administrations publiques qui sont maîtres d’ouvrage ne disposent pas forcément de toutes les informations qui permettraient d’exiger une amélioration de la qualité. [3] Par exemple, une nouvelle autoroute peut générer des avantages sociaux tels que des gains de temps de déplacement pour les usagers, une augmentation de la produc-tivité pour les entreprises, qui peuvent livrer leurs produits plus rapidement, etc. D'autre part, cette même autoroute peut générer des coûts sociaux, tels qu'une augmentation de la pollution dans les villes situées le long de l'autoroute ou un coût de péage incom-patible avec le niveau de revenu de la population locale. [4] On parle aussi de PPP lorsqu’une entreprise privée est sollicitée par les autorités publiques pour exploiter une infrastructure déjà existante et assurer les services associés à cette infrastructure. [5] Même lorsqu'il n'y a pas de forte immobilisation de capital de la part du partenaire pri-vé (par exemple, les contrats d'exploitation d'infrastructures existantes), il peut être intéressant d'établir un contrat à long terme, car il serait inefficace de changer plusieurs fois de gestionnaire d'infrastructure sur de courtes périodes, étant donné le coût des appels d'offres et le coût d'apprentissage, associé à la période pendant laquelle le nou-veau concessionnaire ajuste l'offre du nouveau service, alors qu'il y a généralement des ruptures de qualité de service. [6] La Fondation Getulio Vargas a mené une enquête en 2016 auprès de 140 directeurs d'agences de régulation et a constaté que 34 % d'entre eux venaient de ministères et d'autres agences gouvernementales. Seuls 6% ont fait carrière dans une entreprise pri-vée. Près d'un tiers des administrateurs étaient affiliés à des partis politiques, ce qui est interdit dans de nombreux pays.

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