La reprise d’un très vieux film.
Pour les conseillers et les ministres qui veulent réactiver l’économie, la pérennisation des transferts sociaux exceptionnels puis la création d’un "RSA" ne sont pas suffisants pour doper la croissance. Il faut aussi réveiller l’investissement, notamment dans le secteur des infrastructures. Depuis des mois, les militaires de l’exécutif et plusieurs civils titulaires de portefeuilles envisagent un réveil de l’activité en misant sur une relance de l’investis-sement public. Présenté à la fin avril, conçu par le général Braga Netto (en charge de la coordination du gouvernement) et quelques ministres (mais critiqué par le titulaire de l’économie), le programme Pro-Brasil envisage un accroissement des dépenses d’in-vestissement de l’ordre de 30 milliards de réais destinées à finaliser la réalisation de 70 projets de construction de routes, de terminaux portuaires et de lignes de chemins de fer déjà engagés. Pro-Brasil serait exécuté entre la fin 2020 et la fin 2022…. Deux ministres sont particulièrement actifs dans la promotion de ce programme : celui des infra-structures (un ancien militaire) et le titulaire du portefeuille du développement régional. Le premier a précisé qu’un projet complémentaire de 250 milliards de réais d’investis-sements serait conduit grâce à des concessions ou dans le cadre de partenariats public-privé. De son côté, le Ministre du Développement Régional propose de libérer 184,4 mil-liards de réais de crédits supplémentaires pour construire et relancer 20 800 chantiers éparpillés sur tout le territoire national et créer ainsi 7 millions d’emplois jusqu’en 2022.
Le général Braga Netto, grand concepteut du programme Pro-Brasil, Jair Bolsonaro et son ministre de l'économie Paulo Guedes (opposé à toute dérive budgétaire). Entre ses deux ministres, Bolsonaro penche de plus en plus du côté du général...
Même s’il apparaît comme un programme destiné à réduire l’énorme gaspillage de fonds publics que représentent des chantiers suspendus ou abandonnés, le programme Pro-Brasil est en réalité un remake des dispositifs de relance de l’économie par accroisse-ment des dépenses publiques déjà utilisés (sans succès) par les gouvernements de gauche de l’ère Lula ou par les militaires dans les années 70. Ces opérations ont rare-ment généré les effets d’entraînement et de dynamisation de l’activité sur des délais adéquats qui étaient annoncés. Fréquemment, la concrétisation des investissements engagés s’est heurtée à des obstacles bureaucratiques ou juridiques. Les ressources publiques libérées ont souvent été détournées, finançant des pots de vin et le détour-nement de fonds par les élus et fonctionnaires. Comme les versions antérieures, le pro-gramme envisagé pour réveiller l’économie après la crise sanitaire est d’abord un dispositif destiné à raffermir et à entretenir la connivence entre l’exécutif et les élus du Congrès prêts à le soutenir. Concentrés sur les régions où sont élus les parlementaires du centrão, désormais alliés de circonstance du gouvernement, les projets d’infra-structure annoncés peuvent renforcer le potentiel électoral des partis concernés à la veille des élections municipales des 15 et 29 novembre prochain. La libération des crédits et l’exécution des chantiers envisagés seront aussi probablement l’occasion pour ces formations de récupérer des fonds afin de financer leurs activités locales et le train de vie de leurs leaders.
Pour l’Administration Bolsonaro, le "retour sur investissement" attendu est une conso-lidation de l’alliance qui se forme depuis des mois entre le pouvoir et le large éventail des partis physiologistes qui représentent un bon tiers des élus du Congrès. En outre, en intégrant le Nord-Est dans la liste des régions que Pro-Brasil devra privilégier, l’exécutif peut espérer renforcer la dynamique de reconquête de l’opinion évoquée dans le pre-mier article de cette série.
C’est bien du centrão que dépend désormais la mise en œuvre effective des deux grands volets de la nouvelle politique économique et sociale que sont le Pro-Brasil et le programme Renda-Brasil. L'appui au Congrès de ces partis-girouettes sera décisif. Le chemin pour parvenir à la création des deux leviers d’expansion des dépenses publiques est en effet semé d’embûches législatives et constitutionnelles. Il y a surtout un risque énorme à l’horizon : celui de l’abandon de la discipline budgétaire.
Un abandon de la discipline budgétaire.
Revenons au début de la pandémie. A l’époque, le Congrès établit l’état de calamité publique et définit les règles de financement de ce qui a été appelé un budget de guerre, c’est-à-dire de tous les engagements destinés à faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences socio-économiques. Avec les lois d’exception votées alors, l’exécutif fédéral a été autorisé à renoncer aux objectifs fiscaux fixés initialement pour 2020. Il peut accroître ses dépenses et dépasser le déficit de 124,1 milliards de réais (environ 24,5 milliards de dollars) fixé originellement dans la loi de finances. Les dépenses supplé-mentaires seront financées par des crédits dits extraordinaires, votés par le Congrès en urgence, et qui ne sont pas soumis au plafond annuel de dépenses publiques en vigueur depuis la fin 2016. Cette disposition constitutionnelle (connue sous le vocable de "plafond des dépenses") limite la progression des dépenses fédérales d’un exercice budgétaire à l’autre au taux d’inflation. En principe, elle est en vigueur pour 20 ans. Le plafond des dépenses a permis de réduire le déficit des finances fédérales sur les années récentes. Le mécanisme est assez souple. Il permet de faire face à des situations exceptionnelles, non prévisibles. Ainsi, les dépenses extra-budgétaires qui ont été engagées pour combattre le Covid-19 et ses conséquences peuvent être financées par des crédits extraordinaires, crédits qui sont exclus du calcul du plafond de dépenses.
L’arsenal législatif d’urgence adopté en mars 2020 a permis aussi au gouvernement de ne pas respecter la règle d’or, norme selon laquelle l’émission de titres ne peut avoir lieu que pour financer des investissements ou assurer le remboursement et le refinancement de la dette publique. Selon l’Intituição Fiscal Independente (IFI) [1], liée au Sénat Fédéral, l’impact pour le budget fédéral de l’ensemble du dispositif anti-crise lancé en mars (dé-penses supplémentaires, abandon de recettes sous forme d’exonérations d’impôts et de taxes) sera équivalent à 8,7% du PIB sur l’année. Les crédits extraordinaires correspon-dants seront financés par l’endettement.
A court terme, pour continuer à accroître ses dépenses sans contraintes, le gouver-nement doit obtenir de la Chambre des députés et du Sénat l’adoption d’un décret qui prolonge la période de calamité publique (elle se termine, selon les dispositions actuel-lement en vigueur, à la fin décembre). Avec ce prolongement, l'exécutif pourra continuer à financer des dépenses extraordinaires sans être exposé au risque d’être accusé de crime de responsabilité budgétaire. L’adoption du décret permettra de poursuivre le versement mensuel du coronavoucher [2] tout en respectant les normes de discipline budgétaire. Cette première étape était franchie, il faudra encore que l’exécutif engage d’autres batailles au Congrès pour obtenir l’adoption du dispositif dit Renda-Brasil [3] et la mise en œuvre rapide du plan Pro-Brasil [4].
Admettons que tous les obstacles juridiques et législatifs qui peuvent freiner l’ardeur populiste du gouvernement Bolsonaro soient levés d’ici au début de 2021. Pour financer alors le système de revenu de base et relancer les investissements publics, il faudra dégager des marges de manœuvre budgétaires, c’est-à-dire proposer et faire voter un budget pour le prochain exercice qui intègre les nouveaux postes de dépense envisagés. La gestion des finances fédérales est une gestion très contrainte. En année normale (hors crise exceptionnelle comme celle du coronavirus) les dépenses obligatoires (imposées par la loi) absorbent 90% des crédits disponibles [5]. Les autres dépenses (dites discré-tionnaires) sont souvent aussi difficilement compressibles : elles permettent notamment de faire fonctionner la machine administrative. Selon les prévisions de l’IFI, pour l’exercice budgétaire 2021, les dépenses obligatoires représenteront une enveloppe totale de 1410,8 milliards de réais (environ 220 milliards d’euros). Ce montant ne prend pas en compte l’impact budgétaire des nouveaux programmes envisagés par l’exécutif. Pour assurer le fonctionnement (hors rémunérations) de la machine administrative, le gou-vernement fédéral devra assumer des dépenses discrétionnaires évaluées à 89,9 milliards de réais. Le total des crédits de dépenses devrait donc être de 1500,7 milliards de réais. Le plafond de dépenses autorisées est estimé à 1483,1 milliards de réais. En d’autres termes, pour respecter la discipline budgétaire sans bloquer le fonctionnement de la machine administrative, le gouvernement fédéral doit pour 2021 présenter un projet de budget intégrant des baisses de crédit dans plusieurs secteurs. C’est d’ailleurs ce qu’il s’apprête à faire en annonçant des coupes sévères pour l’éducation et la santé en 2021….
Recettes et dépenses primaires du budget de l'Etat fédéral.
Source : IFI.
Il faut alors ici mesurer tout le tragique de la situation. Si le Brésil était un pays "comme les autres", les élus du Congrès et le gouvernement auraient dû conduire dès les années passées un débat sérieux sur la maîtrise et la réorientation des dépenses publiques. L’exécutif aurait présenté aux parlementaires un projet détaillé de réduction de plusieurs postes de dépenses et de réallocation des ressources budgétaires, projet permettant à la fois de réanimer l’économie, de soutenir les ménages les plus pauvres et d’éviter la crise des finances publiques qui devrait éclater dans les prochains mois. Simultanément, les responsables politiques auraient déjà soumis au débat parlementaire un ample projet de réforme administrative destiné à moderniser l’Etat, à le rendre plus efficace et moins coûteux, à le mettre au service des citoyens. Aujourd’hui, au lieu de se consacrer à ces tâches essentielles et prioritaires, un important secteur du gouvernement fédéral et plusieurs bataillons de parlementaires se mobilisent pour obtenir l’abolition de la règle adoptée en 2016 et fixant chaque année un plafond à la progression des dépenses publiques. Le pari stupide qui se répète depuis des lustres consiste à croire que l’aug-mentation des dépenses va réduire (et non pas accroître) l’inefficacité des administrations et de l’appareil d’Etat. La pression pour abandonner la discipline budgétaire s’exerce au sein même de l’exécutif : abandonnons ce plafond absurde pour pouvoir allouer tous les crédits nécessaires à la relance de l’investissement public, pour créer un programme de revenu de base garanti et universel et aussi (nul n’est parfait), pour garantir la progrès-sion des dépenses de salaires et de retraites des fonctionnaires, les subventions diverses aux entreprises sur les années à venir. Au-delà de ces objectifs avoués, il s’agit évidem-ment de garantir la réélection du Président d’ici à deux ans et demi….
Selon l’IFI, la contraction du PIB devrait être de 6,5% sur l’année et les recettes publiques vont baisser dans les mêmes proportions. Compte tenu des dépenses exceptionnelles déjà votées et des réductions de recettes anticipées, le déficit primaire de l’Etat fédéral atteindra sur l’année l’équivalent de 12,7% du PIB. Si l’on ajoute à cela le déficit primaire des Etats fédérés et des communes et les intérêts sur la dette publique, la projection du déficit total du secteur public est de 17,6% du PIB (1220 milliards de réais). Pour l’essentiel, le financement de ce déficit se fera par accroissement de l’endettement. La dette brute du secteur public va passer de 75,8% du PIB en fin 2019 à 96,1% du PIB à l’issue de l’année en cours, soit une progression de plus de 20 points. Il n’y a pas de risque de financement de cet endettement en forte hausse si le Brésil adopte dès 2021 une politique d’ajus-tement des comptes publics qui rassure les marchés financiers et garantisse le respect des normes établies (plafond des dépenses, règles d’or). Ce retour aux bonnes pratiques paraît pourtant de plus en plus incertain.
Les nouveaux alliés du centrão qui n’ont jamais été des partisans acharnés de la rigueur budgétaire ont fini par convaincre Jair Bolsonaro que s’il consolidait son audience auprès des classes les plus pauvres, la victoire serait acquise en 2022. Les généraux de l’exécutif croient que le pays peut renouer avec la croissance si de grands chantiers financés par l’Etat sont relancés ou initiés. Tout ce monde est favorable à l’abandon du plafond de dépenses introduit depuis 2016. Pourtant, ce plafond fonctionne comme un feu tricolore. Lorsque les dépenses fédérales se rapprochent de ce seuil, les décideurs publics savent qu’ils auront de sérieux problèmes dans l’avenir. Il n’y a aucune raison sérieuse pour ne pas respecter cette référence. En dépassant le plafond, le gouvernement verra se répéter le scénario des années 2014-2016. A l’époque, lorsqu’il est devenu évident que la prodigalité de l’Etat fédéral n’avait plus de limite, que les finances fédérales n’étaient plus sous contrôle, les taux d’intérêt à long terme ont augmenté rapidement, le Brésil a perdu son titre d’investment-grade [6], le niveau d’incertitude sur le financement de l’économie s’est aggravé et le pays a plongé dans une profonde récession.
Le pari que veulent à nouveau faire aujourd’hui plusieurs membres du gouvernement Bolsonaro est stupide et totalement absurde parce qu’au bout de cette logique il y a un l’effondrement probable d’un Etat confronté à une asphyxie financière, un effondrement qui rejaillira sur toute la société. Tous les Brésiliens paieront la facture et, en premier lieu, les plus pauvres. Si le Brésil se laisse séduire par le populisme économique, la récession en cours sera suivie par une longue dépression. C’est ce que tentera de montrer un prochain article.
A suivre : Après le coronavirus, une longue dépression économique ?
[1] L’IFI est une agence rattachée au Sénat et comparable au Congressional Budget Office nord-américain. Elle est chargée de fournir des informations économiques et budgé-taires aux élus du Congrès. [2] La modification du montant du "coronavoucher" dépend de l’approbation du Congrès car la valeur initiale de 600 réais par mois est fixée par la loi. [3] Les trois prestations sociales qui seraient remplacées par le revenu mensuel de base ne peuvent être abolies par un simple décret présidentiel. Le remplacement du pro-gramme Bolsa Familia et de l’allocation par enfant sous condition de ressources peut avoir lieu si les deux assemblées adoptent à la majorité simple une mesure provisoire proposée par le Président. Pour le complément annuel de salaire fourni aux salariés les plus modestes, les choses sont un peu plus compliquées. Il s’agit d’une disposition cons-titutionnelle. Son abandon passe donc par un amendement à la Loi Fondamentale, c’est-à-dire par un vote réunissant une majorité des deux tiers des élus du Congrès. Ici encore, la construction par tous les moyens d’une large majorité parlementaire est devenue une question centrale pour un Jair Bolsonaro dont l’avenir politique dépend de la capacité à libérer des crédits budgétaires. [4] Les obstacles juridiques peuvent ici se résumer en une question : les dépenses extra-ordinaires justifiées par une crise sanitaire qui paraît sans fin peuvent-elles inclure des crédits destinés à financer un programme d’investissements publics ambitieux comme Pro-Brasil ? [5] Elles correspondent au paiement des prestations sociales (principalement des retrai-tes), aux rémunérations des fonctionnaires actifs et pensionnés, à diverses allocations d’assistance. [6] La catégorie investment grade correspond aux notations des agences de rating qui considèrent que le pays concerné présente un faible niveau de risque de défaut. Les Etats et les entreprises bénéficiant de cet titre peuvent lever des fonds sur les marchés internationaux moyennant des conditions de taux d’intérêt et de délais de rembour-sement favorables.