L'épidémie de covid-19 et la crise économique qu’elle provoque ont entraîné une forte érosion de la popularité du Président Bolsonaro. Obsédé par la prochaine élection prési-dentielle, contraint de satisfaire les demandes des formations politiques qui l’appuient au Congrès (le fameux centrão, dont il est de plus en plus dépendant), le chef de l’Etat entend à la fois accroître les aides sociales aux couches les plus pauvres, augmenter le financement des campagnes électorales et satisfaire des clientèles (les camionneurs, par exemple) qui sont touchées par la hausse spectaculaire des prix des carburants. Inca-pables de tailler dans les postes de dépenses les plus importants parce que les réformes annoncées n’ont pas eu lieu, l’exécutif a choisi délibérément de franchir la digue, c’est-à-dire de crever le plafond des dépenses fédérales en vigueur depuis 2016. En octobre dernier, dans le cadre du débat parlementaire sur la loi budgétaire de 2022, le ministre de l’Économie a demandé aux élus un waiver (exception) pour déroger à cette règle officielle. Les réactions ont été vives au sein de l’administration centrale que dirige Paulo Guedes. Le directeur du Trésor a démissionné, ainsi que trois autres hauts responsables du ministère de l'Economie. Pendant plusieurs jours, le départ du Ministre lui-même a été évoqué. Paulo Guedes a décidé finalement de soutenir la politique budgétaire irres-ponsable imposée par le Président et le centrão.
Risques budgétaires mal gérés.
Depuis 2016, l’Etat fédéral doit respecter des règles constitutionnelles destinées à freiner l’évolution des dépenses et à définir un cadre budgétaire crédible. La règle dite du pla-fond des dépenses impose que la croissance annuelle des dépenses primaires du bud-get soumises à ce plafond soit nulle en termes réels. En d’autres termes, le plafond des dépenses sur un exercice budgétaire ne peut pas dépasser celui de l’année précédente, corrigé de l’inflation. L'adoption de cette norme constitutionnelle a rassuré les marchés financiers, permis une baisse des taux d'intérêt et une amélioration des conditions d'em-prunt. Elle a redonné une crédibilité à la gestion des comptes publics après la politique d'expansion incontrôlée des dépenses pratiquée par la Présidente Dilma Rousseff (2011-2016).
La règle du plafond n'est pas rigide. A chaque exercice budgétaire, un espace peut éven-tuellement être trouvé dans le plafond grâce à l’écart d’inflation entre juin et décembre. En effet, la prévision d’inflation en juin pour l’année N (date à laquelle le gouvernement élabore son projet de budget) détermine la hausse annuelle du plafond des dépenses pour l’année N+1, tandis que celle finalement réalisée en décembre détermine la hausse des dépenses obligatoires qui devront être soumises au plafond en N+1 [1]. Dans ces conditions, si l’inflation effectivement réalisée en décembre est inférieure à celle qui avait été prévue en juin, le gouvernement gagne un "espace" budgétaire. Lorsque la situation inverse se produit, il doit colmater un "trou" budgétaire (une situation rencontrée en 2020 lors de l’élaboration du budget de 2021). En juin 2021, l’inflation s’élevait à 8,34% en glissement annuel. Les organismes officiels de prévision anticipaient alors un taux d’inflation de 5,7% pour décembre 2021. Le scénario retenu était donc celui d’une aug-mentation du plafond plus importante que celle des dépenses obligatoires indexées sur l’inflation. Les analystes prévoyaient donc un espace budgétaire estimé à 47,3 milliards de BRL….
Le 31 août 2021, le gouvernement a soumis son projet de loi budgétaire 2022 (PLOA) au Parlement. Ce projet de budget n’a pas encore été voté par le Congrès car deux pro-blèmes ont surgi au fil des derniers mois qui n’en finissent pas de nourrir les débats. La PLOA présentée en août est fondée sur des hypothèses macroéconomiques qui se sont révélées avec le temps de moins en moins réalistes. Ce projet sous-estime en effet la hausse des dépenses à envisager pour 2022. L’exécutif prévoit dans son projet un taux d’inflation en glissement annuel de 5,9% à l’horizon de décembre 2021. Depuis le début du second semestre, l’inflation a connu une forte accélération. Le marché table depuis la mi-novembre sur une hausse de 10,1% à la fin de l’année. Cela signifie que dans un tel scénario l’espace budgétaire anticipé initialement pour financer des dépenses supplé-mentaires disparaît pratiquement.
Le second problème qui a surgi dans le cadre de l’élaboration de la loi budgétaire pour 2022 est une augmentation imprévue des dépenses. Alors que le ministère de l’économie était en train de finaliser la PLOA, il a été informé que les autorités judiciaires avaient ré-haussé leur prévision de precatórios pour 2022. Ces precatórios sont des titres repré-sentatifs des créances sur l'État [2]. Ces créances doivent être honorées par les institu-tions publiques (Etat fédéral, Etats locaux, municipalités) et les paiements exécutés au bénéfice de particuliers, d’entreprises et d’institutions publiques, à la suite de décisions judiciaires définitives. Elles doivent être incorporées aux dépenses du budget de l'année qui suit la condamnation définitive de l’institution publique débitrice. Ces precatórios sont considérés comme des dépenses budgétaires obligatoires et soumises au plafond des dépenses. En 2022, le ministère de l’Économie prévoyait initialement une enveloppe de 55,4 milliards de BRL pour solder ces dettes. Elles s’élèveront en réalité à 89,1 milliards de BRL. Cette augmentation imprévue crée donc un trou de 33,7 milliards de BRL dans le projet de budget de 2022.
Plusieurs facteurs sont à l’origine de cette mauvaise surprise intervenue en plein débat de préparation de la loi budgétaire. Il y a d’abord une décision de la Cour Suprême Fédé-rale (STF) survenue dans les premiers mois de 2021. Elle impose au gouvernement fédé-ral de rembourser 16,6 milliards de BRL à plusieurs Etats fédérés pour réparer des er-reurs qui ont accompagné dans le passé des transferts fédéraux à un fonds de soutien de l’éducation, le Fundef [3]. La hausse des precatórios en 2021 est aussi liée à un changement dans l’indice des prix utilisé comme référence pour actualiser la valeur des dettes judiciaires de l’Etat fédérale. Enfin, deux autres facteurs majeurs interviennent. Le premier est une augmentation au fil des années des procédures judiciaires engagées contre l’Etat fédéral et qui ont permis aux créanciers d'obtenir gain de cause. Entre 2010 et 2020, les precatórios ainsi ont doublé en termes réels, passant de 26,7 milliards à 54,9 Milliards BRL. Les observateurs estiment que la "surprise" est aussi liée à une gestion ina-déquate des risques budgétaires par le ministère de l’Economie. Mauvais payeur, l'Etat fédéral est aussi un mauvais gestionnaire.
Montants annuels des injonctions judiciaires de payer (precatórios). Milliards de BRL.
Source : IFI, Sénat Fédéral.
Inflation et rigidité budgétaire.
Avec la poussée inflationniste que connaît le pays, les autorités fédérales ont très pro-bablement perdu une des deux variables sur lesquelles elles pourraient jouer : l’espace budgétaire lié aux écarts entre l’inflation accumulée en juin et celle accumulée en fin d’année civile. En théorie, une autre variable d’ajustement serait d’arbitrer entre les diffé-rents postes de dépenses. En réalité, ce dernier levier est inexploitable car les réformes (souvent annoncées) destinées à flexibiliser et à réduire certains postes majeurs du bud-get n’ont pas eu lieu avant et pendant le mandat de Jair Bolsonaro. Les arbitrages bud-gétaires sont aujourd’hui devenus pratiquement impossibles. Presque 94% des dépenses primaires sont obligatoires et par définition incompressibles. Elles doivent être exécutées par le gouvernement fédéral. Les dépenses primaires obligatoires sont constituées de prestations de sécurité sociale (notamment les retraites), de salaires et charges sociales des fonctionnaires et d’autres prestations sociales (telles que la Bolsa Família), des transferts que l’Etat fédéral doit opérer en direction des Etats fédérés et des communes. A ces dépenses primaires obligatoires, s’ajoutent les dépenses entraînées par la dette publique (charges d’intérêt et remboursements) qui constituent également des charges incontournables pour le budget fédéral.
C’est la Constitution qui rend ces dépenses obligatoires. La loi fondamentale ne déter-mine pas que les dépenses obligatoires doivent représenter un pourcentage fixé du pla-fond. Néanmoins, plusieurs dispositions constitutionnelles ont abouti à élever régu-lièrement la part des dépenses obligatoires dans le plafond des dépenses budgétaires. Ainsi, de nombreux postes de dépenses (salaires des fonctionnaires, retraites, certaines prestations sociales) sont systématiquement indexés sur l’inflation. Par ailleurs plusieurs amendements constitutionnels contraignent l’exécutif fédéral à affecter 15% de ses recettes nettes à la santé et 18% à l’éducation. Compte tenu de l’existence d’une digue (le plafond), la croissance des dépenses obligatoires s’est donc réalisée au détriment des dépenses dites "discrétionnaires". Les dépenses discrétionnaires couvrent les investis-sements financés par l’Etat fédéral et les dépenses de fonctionnement du secteur public hors salaires. Plus précisément, la discipline du plafond des dépenses a été respectée en comprimant au maximum les dépenses d’investissement.
Evolution des dépenses obligatoires et discrétionnaires depuis fin 2010*.
* Montant cumulé sur douze mois, en milliards de BRL de septembre 2021. Source : IFI.
Il est difficile de réduire davantage les dépenses discrétionnaires dont le niveau est déjà extrêmement faible. Une compression supplémentaire signifierait un arrêt du fonctionne-ment des services publics fédéraux, un shutdown. Dans l’idéal, pour sortir de l’impasse rencontrée ces derniers mois, il faudrait amender la Constitution afin de réduire plusieurs postes de dépenses primaires obligatoires. C’est ce que le gouvernement Bolsonaro a fait en début de 2019, lors de l’adoption d’une réforme des retraites et pensions. C’est ce qu’il n'a pas fait ensuite en abandonnant ses projets de réformes administratives, en maintenant les subventions dont bénéficient plusieurs secteurs d'activité, en ne touchant pas aux privilèges dont jouissent élus et haut-fonctionnaires (salaires astronomiques, avantages extra-salariaux). C’est ce qu’il est impossible de faire dans la conjoncture poli-tique actuelle et sur une période de fin de mandat présidentiel.
Ignorant les juges, l'Etat répudie ses dettes.
Le projet de loi budgétaire pour 2022 doit inclure le paiement de la totalité des dépenses primaires liées aux precatórios (89,1 Milliards de BRL), considérées comme des dépenses obligatoires. Dès le début d’octobre dernier, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il entendait réduire cette charge en faisant approuver par le Congrès une proposition d’amendement constitutionnel destinée à libérer de l’espace à l’intérieur du plafond des dépenses. Cette proposition n°23 (dite "PEC des precatórios") doit ouvrir des marges de manœuvre et permettre de financer le nouveau programme d’assistance sociale voulu par le Président Bolsonaro : l’Auxilio Brasil (voir le second post de cette série). La mise en œuvre effective du nouveau dispositif d’allocations pourrait augmenter les dépenses pri-maires obligatoires d’environ 46,9 milliards de BRL [4] et élargir d’autant le « trou » dans le plafond des dépenses. Dans le débat budgétaire de ces derniers mois, le ministère de l’Économie a donc dû envisager des solutions permettant de réduire les crédits à affecter au paiement des precatórios (alors que ce sont des dépenses obligatoires) et d’inclure les crédits supplémentaires destinés à viabiliser l’Auxílio Brasil (alors qu’il n’y a plus d’espace dans le plafond des dépenses).
Le texte initial de la PEC 23 a été rejeté par la Chambre des députés puis amendé et fina-lement voté. La proposition d’amendement constitutionnel a ensuite été débattue puis adoptée par le Sénat. Si elle est finalement ratifiée par la Chambre (à qui revient le dernier mot), trois modifications majeures seront introduites dans la législation bud-gétaire. Le texte prévoit d’abord que le paiement annuel des precatórios soit plafonné au montant effectivement payé en 2016 corrigé de l’inflation. Le solde serait reporté sur les exercices budgétaires ultérieurs jusqu’en 2026 [5]. Selon les estimations les plus précises, la mise en œuvre de cette règle sur 2022 permettrait de ne payer que 45,3Mds BRL de precatórios en 2022 (voir le graphique ci-dessus) et d’en reporter le reste aux années suivantes. Un espace budgétaire de 43,8 milliards de BRL serait ainsi créé. Ce report des precatórios pourrait provoquer un effet "boule de neige", si les dépenses reportées continuent de croître de façon exponentielle dans le futur. Selon l’Institution Fiscale Indépendante (IFI, liée au Sénat fédéral), le passif à honorer en 2026 pourrait atteindre entre 420,9 et 744,1 milliards de BRL, selon le rythme d'augmentation des injonctions de payer formulées par les Juges...Dans l'un et l'autre cas, les dépenses primaires obliga-toires exploseraient.
La nouvelle version de la PEC 23 modifie par ailleurs la règle constitutionnelle du plafond des dépenses. La hausse du plafond ne serait plus fixée sur la base de l’inflation prévue en juin mais sur celle qui serait effectivement enregistrée en décembre. Ainsi, "l’ajuste-ment de la digue" serait synchronisé avec celui des dépenses primaires obligatoires indexées sur l’inflation. En 2022, cette "innovation" permettrait d’augmenter le plafond des dépenses autorisées de 62,2 milliards de BRL.
Cette nouvelle règle "d’ajustement de la digue" ne rassure guère les analystes de mar-chés qui soulignent qu’elle ne garantirait pas à l’exécutif un espace budgétaire sur les exercices au-delà de 2022. Avec une telle disposition, la proposition de loi budgétaire transmise en août par l’exécutif au Congrès sera très incertaine puisqu’elle sera fondée sur une hausse du plafond inconnue à cette hauteur de l’année.
En l’état, selon le Trésor fédéral, cet amendement constitutionnel devrait libérer un espa-ce budgétaire total de 106 milliards de BRL pour 2022 (43,8 milliards en raison de la limite stipulée pour le paiement des precatorios, 62,2 milliards en raison du relèvement du plafond de dépenses). Selon le Ministère de l’Economie, ces crédits supplémentaires seront utilisés pour viabiliser le programme Auxílio Brasil, le relèvement des salaires et prestations sociales dont la valeur nominale évolue en fonction du salaire minimum et l’augmentation d’autres dépenses obligatoires. L’espace ainsi ouvert servira aussi à financer des crédits d’amendements parlementaires qui intéressent directement les élus du Congrès et d’augmenter le fond électoral (qui finance les campagnes des partis). Enfin, les crédits supplémentaires permettront de soutenir des professions très touchées par la hausse des prix des carburants. Les camionneurs sont de précieux alliés du Président Bolsonaro....Le Sénat ayant apporté des modifications au texte adopté par la Chambre, la PEC devra à nouveau être débattue et votée à la Chambre.
Le coût de l'indiscipline budgétaire.
L’adhésion d’une large majorité des élus du Congrès à la "flexibilisation" de la politique budgétaire inquiète depuis des mois les marchés financiers et les investisseurs. En prenant de sérieuses distances avec la discipline budgétaire, l’Etat fédéral a renforcé au fil des derniers mois un climat d’incertitude et la perte de confiance des agents économiques. Cette dérive contribue à favoriser une inflation déjà élevée. La rupture avec le plafonnement des dépenses publiques est une énorme régression par rapport aux efforts de discipline budgétaire engagés depuis la fin du siècle passé.
Après le rebond de 2021 qui suit le choc du début de la pandémie, le Brésil pourrait retrouver en 2022 le type de récession qu’il a affronté en 2014 et 2015. Le dérapage programmé des dépenses publiques intervient dans un pays qui connaît déjà une inflation à deux chiffres, situation qui a conduit la Banque Centrale à resserrer sa politique monétaire (en six étapes, le taux directeur a été relevé de 2%/an en début d’année à 9,25%/an, atteignant son plus haut niveau depuis juillet 2017). Ce resserrement monétaire et la réaction des marchés aux bidouillages budgétaires de l’Administration Bolsonaro et du Congrès contribuent au climat récessif. Mois après mois, les prévisions de croissance pour 2022 ont été revues à la baisse. La Bourse de valeur de São Paulo a perdu plus de 8,2% sur le seul mois de novembre 2021 et 14,4% sur les onze premiers de l’année. C’est le résultat le plus médiocre enregistré à l’échelle mondiale, après celui de l’IBC…..du Venezuela.
Evolution du taux de change USD/BRL sur les 11 premiers mois de 2021 (1 USD = BRL).
Source : CEPEA.
L’abandon des disciplines budgétaires promu par l’Administration Bolsonaro aggrave la perte de crédibilité de l’Etat, induit et va induire un relèvement des taux d’intérêt, c’est-à-dire peser sur les conditions d’emprunt à long terme (via une hausse des primes de risque) et brider ainsi davantage un potentiel de croissance déjà limité. Le coût de la dette publique s’alourdit. Le taux de rendement requis par les investisseurs pour sous-crire des nouvelles obligations a connu une forte hausse sur les derniers mois (estimé en moyenne à 5,8 % en juin dernier, il a atteint 7,5% en octobre). Ces investisseurs s’inter-rogent désormais sur la solvabilité à terme du secteur public. Ils savent que si le gou-vernement fédéral ne parvient pas à faire face à tous ses engagements, il devra laisser courir l’inflation. Cette inflation est favorisée par la forte appréciation que le dollar a connu sur les 5 premiers mois du second semestre. Le billet vert est passé au-dessus de 5,6 réais à plusieurs reprises pendant que les parlementaires du Congrès poursuivaient leur "bricolage budgétaire" en novembre dernier. Il cotait moins de 5 réais en juin lorsque l’on pouvait encore croire à un rebond économique durable.
Au final, les coûts à moyen terme pour l’ensemble de l’économie et les populations les plus modestes dépasseront les bénéfices sur le court terme. Le populisme budgétaire a toujours un coût élevé, supporté en premier lieu par les classes les plus pauvres. Celles-ci vont découvrir rapidement que l’Auxílio Brasil est un secours temporaire, insuffisant face à la montée du chômage, à l’instabilité des prix et à la compression des revenus.
A suivre : A la Bolsa Familia, succède l'Auxilio Brasil.....à dix mois des élections générales.
[1] Une partie des dépenses primaires obligatoires soumises au plafond sont directement ou indirectement indexées à l’inflation de décembre, telles que les prestations sociales (BPC), les primes salariales, l’assurance chômage ou encore les retraites. Plus pré-cisément, certaines sont indexées à l’IPCA (indice général des prix à la consommation), tandis que d’autres sont indexées au salaire minimum, lui-même lié à l’INPC (indice gé-néral des prix à la consommation des ménages modestes). [2]Il s’agit notamment de décisions de justice portant sur les salaires, les pensions de retraite, les impôts, etc. qui résultent de lois de travail et de règles fiscales complexes et porteuses de litiges. [3] Le Fundef (Fonds pour le maintien et le développement de l’éducation fondamentale) a été mis en place de 1998 à 2006. Il a été remplacé par le Fundeb (Fonds pour le main-tien et le développement de l’éducation fondamentale et la valorisation des profes-sionnels de l’éducation). Fundef et Fundeb sont des instruments de péréquation des crédits destinés à l'éducation destinés à soutenir les Etats fédérés plus pauvres. [4] Le programme pourrait coûter 81,6 Mds BRL en 2022 (1,1% du PIB), alors que la Bolsa Família a coûté 34,7 Mds BRL en 2020 (0,47% du PIB). Bien qu’il n’ait pas été inclus dans le projet de budget 2022, à la veille de l’année électorale le Président Jair Bolsonaro souhaite l’incorporer. Le montant moyen des prestations versées sera de 400 BRL par mois. [5] Le report des precatórios est assorti de plusieurs règles encadrant les modalités de paiement et d’échelonnement. La version de l’amendement constitutionnel adoptée par le Sénat Fédéral en décembre dernier prévoit des reports jusqu’en 2026 (et non pas 2036, comme le prévoyait la proposition initiale du gouvernement).