2. Finances publiques : le pire a été évité.
Les comptes publics du Brésil se sont fortement dégradés depuis 2014, année où le solde primaire (hors charges des intérêts de la dette) est devenu négatif après 10 ans d’excédent. Sur la période 2014-2018, le déficit budgétaire (intérêts inclus) du gouvernement central s’est affiché en moyenne à 6,8% du PIB, tandis que le déficit pri-maire s’établissait à 1,7% en moyenne. La détérioration du solde budgétaire est imputable à des facteurs conjoncturels (effondrement des recettes pendant la récession des années récentes, reprise économique très lente).
Soldes primaires des deux principaux niveaux de gouvernement
(en cumul sur 12 mois et en % du PIB).
Elle est surtout symptomatique d'importants déséquilibres structurels du côté des dépenses. Celles-ci ont augmenté trois fois plus vite que le PIB au cours des 10 dernières années. Les dépenses courantes (hors investissements et paiements d’intérêts sur la dette) ont fortement progressé atteignant sur les années 2014 et 2015 près de 90% des recettes nettes. A l’échelon local, au niveau des Etats fédérés et des municipalités, la situation était devenue encore plus préoccupante puisque plusieurs gouvernements ne parvenaient pratiquement plus à payer intégralement les rémunérations de leurs agents. En pratique, à compter de 2015, le secteur public s’acheminait vers une situation où le total de la recette des impôts collectés ne suffirait plus à assurer le fonctionnement des administrations.
L’inflation des dépenses courantes est associée avant tout à la hausse continue des charges relatives aux régimes de pensions et de retraites et à d’autres prestations so-ciales. Elle est encore associée à la hausse de la masse salariale assumée par les admi-nistrations publiques et aux coûts croissants associés aux subventions directes et indirectes octroyées à diverses entreprises. L’ensemble de ces dépenses obligatoires ont représenté en 2018 80,3% des dépenses de l’échelon central.
A lui seul, en 2018, le financement des pensions et retraites à la charge de l’Adminis-tration centrale (régime général des salariés du secteur privé et régimes spéciaux des fonctionnaires fédéraux civils et militaires) a absorbé pratiquement 11,3% du PIB ou 56,8% des dépenses primaires exécutées. Il ne peut pas y avoir de redressement des finances publiques fédérales sans réduction de la part relative prise par les pensions et retraites. La question ne concerne d’ailleurs pas que l’Administration fédérale. L’envolée des dé-penses en faveur des retraités et pensionnés a précipité la faillite de plusieurs Etats fédé-rés et menace d’autres de paralysie.
Dépenses et recettes des différents régimes de retraites et pensions (en % du PIB).
Cette inflation des dépenses en faveur des pensionnés et retraités n’est pas un phéno-mène nouveau. Elle s’explique par deux facteurs. Le premier est démographique : le ratio de dépendance (population ayant plus de 65 ans en proportion de la population en âge de travailler) s’accroît au Brésil de 8% en 1975 à 18% en 2025, plus vite que la moyenne des pays avancés (qui partent, certes, de niveaux plus élevés). Le deuxième facteur est économique : le régime actuel est assez généreux avec le groupe de travailleurs du sec-teur privé qui ont toujours été employés dans le secteur formel (personnes qualifiées, cadres) et avec les agents de la fonction publique (fédérale et locale) qui jouissent de régimes spéciaux et de salaires moyens plus élevés que dans le privé.
Le Brésil consacre l’équivalent de 14,7% de son PIB aux paiements de retraites et pen-sions (données pour 2018). Ce taux est très élevé pour un pays où la population est enco-re relativement jeune[1]. Par comparaison, l’ensemble des crédits publics destinés à l’éducation représentaient alors l’équivalent de 6% du PIB. Depuis 2014 le déficit des retraites (secteur privé et public dont militaires) a été multiplié par cinq, pour atteindre 483 Mds de BRL, soit 7% du PIB en 2018. Le régime actuel rend la trajectoire du déficit et de la dette publique insoutenables.
Une autre composante des dépenses courantes obligatoires en progression constante est la masse salariale. Le nombre de fonctionnaires et agents était estimé en 2018 à 11,4 millions de personnes (aux trois niveaux de l’Etat fédéral, des Etats fédérés et des communes). Cela signifie que pour 100 actifs, 12 relevaient de la fonction publique. Ce taux situe le Brésil à un niveau inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE (21% d’agents et de fonctionnaires). Dans les pays les plus riches de l’organisation, la masse salariale assumée par les administrations publiques est équivalente en moyenne à 9% du PIB. En 2018, au Brésil, elle représentait 13,5% de la richesse nationale produite.
Compte tenu d’une charge d’intérêts structurellement élevée (l’équivalent de 6,6% du PIB en moyenne annuelle sur la période 2015/2018), l'incapacité à corriger les déficits primaires a conduit à une forte augmentation de la dette publique (passée de 56,3 % du PIB en 2014 à 77,2% en 2018). Jusqu’en 2016, les analystes anticipaient une progression jusqu’à 100 % du PIB, ce qui aurait créé une situation totalement insoutenable[2]. A partir de l’arrivée à la Présidence de Michel Temer (suite à la destitution de Dilma Rousseff, en 2016), l’ajustement des comptes publics est devenu une priorité numéro 1. Pour conférer à cet ajustement la crédibilité nécessaire, il était impératif d’intégrer dans le programme de rééquilibrage des budgets la question des retraites et des pensions d’une part et celle de la progression incontrôlée de la masse salariale d’autre part[3].
Au niveau fédéral, la politique d’ajustement a donc été engagée par le gouvernement Temer. Dès la fin 2016, un amendement constitutionnel visant à éliminer la croissance automatique des dépenses budgétaires en fonction de la hausse de l’inflation est adopté (plafonnement, sur vingt ans, des dépenses fédérales sous le niveau d'inflation de l'année passée). Par ailleurs, peu à peu, l’opinion publique commence à admettre que la réforme des régimes de retraites et de pensions est un pas indispensable.
L’enjeu de la réforme des retraites.
La réforme des retraites était cruciale pour éviter l’explosion de la dette publique, le risque d’inflation et d’insolvabilité associé et la poursuite d’une croissance médiocre. En février 2019, le président Bolsonaro et son ministre de l’économie ont proposé au Congrès une importante réforme des retraites, visant à économiser jusqu’à 1000 milliards de BRL (250 milliards d’euros) au cours des dix prochaines années. Le nouveau système proposé par le ministre Paulo Guedes visait à réduire l’écart entre les travailleurs du secteur public et ceux du secteur privé. Il sera mis en place sur une période de transition de 12 ans. La réforme fixe l'âge minimum du départ à la retraite à 65 ans pour les hommes et à 62 ans pour les femmes contre 55 ans actuellement, dans le secteur public comme privé. Elle prévoit aussi d’allonger la durée des cotisations sociales, de modifier en profondeur le calcul des prestations de retraite et d’harmoniser les règles de départ à la retraite qui s’appliquent aux fonctionnaires fédéraux avec celles des Etats et des municipalités. Enfin, elle met fin aux importantes disparités qui existent entre les régimes de retraite (les enseignants, policiers et autres militaires bénéficiant de règles de retraite anticipée). La réforme vise, à court terme, à corriger certaines inégalités (12 % des retrai-tés qui bénéficient de "régimes spéciaux" sont responsables de près de 40 % des dépen-ses). Les militaires et les policiers devraient continuer à jouir de régimes avantageux. A terme, le gouvernement souhaite remplacer le système de retraite par répartition par un dispositif de capitalisation (fonds de pension).
Un texte amendé a été voté par la Chambre des députés en août 2019. Après débat et modifications au Sénat, la réforme définitive a été adoptée en novembre. Les économies réalisées grâce à la réforme devraient in fine s’élever à environ 800 milliards de BRL. Le dispositif prévoit d’accroitre les cotisations des fonctionnaires fédéraux pour les faire converger, après une période de transition, vers celle du régime général du secteur privé. En outre, Les prestations versées aux agents du secteur public tendront à baisser, car elles seront calculées sur la moyenne de 100% des salaires perçus durant la vie active. Aujourd’hui, la base de calcul est définie à partir des salaires les plus élevés perçus par le cotisant. Pour le régime de la fonction publique fédérale comme pour celui de l’ensemble des salariés du secteur privé, les parlementaires ont accepté le principe de l’instauration d’un âge minimum de départ en retraite (ils ont repris les règles propo-sées par l’exécutif). La réforme prévoit encore des limites au cumul de pensions et de salaires. Le Sénat fédéral a rejeté le volet de capitalisation inscrit dans le projet initial de Paulo Guedes. Surtout, aucune des deux chambres n’a accepté le principe d’une appli-cation automatique des normes nouvelles aux échelons locaux des administrations publiques. Cela signifie que les Etats et les communes devront définir et faire adopter eux-mêmes les dispositifs d’ajustement permettant de freiner et d’inverser la dynamique de progression des dépenses liées aux retraites et pensions.
Une étape cruciale.
L’approbation de la réforme des retraites signifie que le spectre d’une argentinisation de l’économie brésilienne est éloigné pour un temps. Sans adoption de nouvelles règles, compte tenu du rythme d’accroissement des dépenses, le Brésil aurait accumulé une dette croissante et impayable, cette dynamique débouchant sur un défaut de paiement ou un glissement vers l’hyperinflation, avec sur le chemin une élévation de la pression fiscale et un relèvement sensible des taux d’intérêts, prix exigé par les créanciers pour poursuivre le refinancement d’une dette de plus en plus difficile à assurer.
Avec l’ajustement du système qui a été obtenu en 2019, tous ces risques sont écartés au moins pour quelques années. Néanmoins, cette réforme ne garantit pas à elle seule le retour à une forte croissance. Elle était une condition nécessaire pour éviter une dérive très dangereuse. Elle n’est pas une condition suffisante pour replacer le pays sur le che-min de l’expansion. La métaphore comparant le pays à un navire de haute mer a souvent été utilisée par les commentateurs alors que les deux chambres du Congrès débattaient du projet présenté par Paulo Guedes. Avant le début de 2019, l’embarcation avançait droit vers un iceberg apparu à l’horizon. Le Brésil et ses représentants devaient alors décider s’ils allaient devenir un nouveau Titanic. Pour éviter l’accident fatal, il fallait réali-ser une manœuvre difficile et c’est ce qui a été fait en 2019. La réforme permet d’éviter le naufrage en haute mer. Elle ne garantit pas que le vaisseau parviendra à destination. Le pays peut désormais continuer à naviguer et décider des chemins à prendre pour un avenir moins risqué.
La réduction de l’incertitude et l’amélioration de la confiance ont pu être perceptibles à partir de juillet, lorsque la proposition d’amendement de la constitution a été adoptée par la Chambre des Députés (projet qui a été ensuite transmis au Sénat). L’indicateur de risque-pays a alors connu plusieurs baisses successives pour atteindre un niveau histori-quement bas, équivalent à celui observé à l’époque (avant 2015) où le Brésil bénéficiait auprès des agences internationales de notation du statut d’investment-grade. La réforme a aussi permis aux autorités monétaires d’engager une politique d’abaissement graduel du taux de base de l’économie, ce qui a contribué à réveiller la consommation et l’in-vestissement. En termes nominaux, jamais le taux directeur n’a été aussi bas qu’en ce début de 2020. Avant l’adoption de la réforme, sur les sept premiers mois de l’année, les prévisionnistes n’ont cessé de réviser à la baisse leurs pronostics de croissance pour l’an-née qui s’ouvre. Depuis août, les analystes revoient régulièrement leurs anticipations à la hausse. En décembre 2019, le consensus des marchés estimé à 2,2% le taux de progres-sion du PIB en 2020. La baisse des taux d’intérêts a évidemment entraîné une baisse des placements spéculatifs sur les actifs brésiliens et un mouvement de dépréciation de la monnaie nationale par rapport au dollar. Le billet vert devrait se maintenir à une parité élevée pendant un certain temps… Le ministre de l’économie a d’ailleurs indiqué qu’il fallait s’habituer à un dollar fort et à des taux d’intérêts plus faibles que par le passé.
Ce n’est qu’un début…
La réorganisation et l’assainissement des finances publiques brésiliennes ne peuvent pas se limiter à un ajustement significatif des régimes de retraites relevant de l’Etat fédéral. La Chambre des députés a décidé il a quelques mois de soustraire les 27 Etats fédérés et les communes du projet d’adaptation des retraites. Ces collectivités locales disposent de régimes propres par répartition qui concernent les fonctionnaires en activité, les an-ciens agents retraités et leurs ayant-droits bénéficiaires de pensions. C’est au niveau de ces régimes que les déficits vont devenir de plus en plus contraignants au cours des an-nées à venir et que de nombreux privilèges sont entretenus. Lorsqu’il s’est emparé du projet de réforme adopté par la Chambre, le Sénat a cherché à faciliter l’adhésion des administrations publiques locales au programme d’adaptation en envisageant un amen-dement constitutionnel parallèle (la Proposition d’Amendement parallèle ou PEC paral-lèle selon le sigle en Portugais). La crainte est grande que sans cet amendement, plusieurs Etats fédérés ne parviennent pas, de leur propre initiative, à engager les adap-tations nécessaires, et soient vite conduits à une situation de cessation de paiement. Dans un tel scénario, ils solliciteront la prise en charge de déficits ingérables par l’Etat fédéral, aggravant ainsi la dette de ce dernier.
Le déficit actuariel (différence entre les recettes et les dépenses dans l’avenir) le plus important est celui généré par le régime général fédéral qui concerne les salariés du secteur privé. Il concerne aussi le nombre de bénéficiaires le plus élevé. Néanmoins, les déficits actuariels des régimes spéciaux qui gèrent les retraites et pensions des agents de la fonction publique sont aussi significatifs, notamment en ce qui concerne les Etats fédérés. A ce niveau, les déficits sont même très inquiétants. Pour l’ensemble des 27 gouvernements locaux, il était évalué en 2019 à 5000 milliards de BRL. La dette future que ces administrations publiques locales sont en train de contracter vis-à-vis de leurs propres agents et fonctionnaires est bien plus élevée que le passif qu’ils ont régu-lièrement renégocié auprès de l’Etat fédéral. Pour plusieurs Etats, cette dette future est même supérieure au PIB local.
Outre la PEC parallèle, l’assainissement des finances publiques passe par l’adoption d’une proposition d’amendement de la constitution présentée par le gouvernement fédéral au Sénat en novembre 2019 et désignée sous l’appellation de PEC d’urgence[4]. Essentielle sur le moyen et le long terme, la réforme des retraites ne va pas avoir d’impact immédiat sur les comptes publics, en raison des règles de transition adoptées et du respect des avantages acquis. Ainsi, au niveau des finances fédérales, les dépen-ses de retraites et de pensions vont augmenter de 40 milliards de réais entre 2019 et 2020. La PEC d’urgence garantit le respect du plafonnement des dépenses fédérales en faisant porter l’ajustement sur les rémunérations et les effectifs des agents.
La gestion budgétaire sur la première année.
La première année du gouvernement Bolsonaro a été marquée par deux phases distinctes en matière de gestion des finances fédérales. Sur le premier semestre, alors que les prévisionnistes annonçaient un taux de croissance du PIB inférieur à celui qu’avait retenu le projet de budget 2019, les autorités fédérales ont cherché à réduire au maximum l’exécution des dépenses discrétionnaires, portant ainsi atteintes à divers pro-grammes gouvernementaux et mettant en péril le fonctionnement de plusieurs institutions comme des universités ou des dispositifs de recherche. A compter de juillet, cette discipline a été relâchée et même abandonnée. La perspective d’une croissance du PIB plus significative que prévu et la hausse des recettes fiscales observées ont conduit à la suspension des mesures de contingentement des crédits discrétionnaires. Néanmoins, sur l’ensemble de l’année 2019, la dynamique de réduction des déficits de l’Etat fédéral et de l’ensemble du secteur public consolidé a été maintenue.
Le gouvernement Bolsonaro a poursuivi une orientation qui était déjà pratiquée depuis 2014 par les Administration antérieures. L’effort de contrôle des dépenses fédérales (renforcé avec la mise en place d’une limite constitutionnelle en 2016) a consisté à réduire les dépenses discrétionnaires (non obligatoires). Le poste le plus touché est celui des investissements publics fédéraux. Avant la grande récession des années 2014-2016, les crédits d’investissements de l’Etat central représentaient en moyenne (années 2010 à 2014) 0,654% du PIB. Sur la période 2015-2018, l’effort annuel d’investissement de l’Administration fédérale a atteint l’équivalent de 0,397% du PIB[5].
Evolution des principales dépenses primaires fédérales
(cumul sur douze mois, en millions de BRL, aux prix de septembre 2019).
Selon les prévisions, le déficit primaire de l’Etat central devrait atteindre un montant équivalent à 1,34% du PIB pour l’année 2019, ce qui signifie que la trajectoire déclinante engagée depuis 2017 (déficit primaire de 1,81% du PIB) et maintenue en 2018 (1,7% du PIB) est confirmée. Le gouvernement fédéral devrait même atteindre un résultat primaire inférieur à ce qui était prévu dans la loi budgétaire. Dans la mesure où l’essentiel du déséquilibre des finances publiques est lié à la situation et à la politique conduite par l’échelon central, cette évolution se traduit sur l’année écoulée par une contraction marquée du déficit primaire de l’ensemble du secteur public (de -1,59% du PIB à 1,21% du PIB). En ce qui concerne le déficit nominal (après prise en compte des charges d’intérêts sur la dette), la réduction devrait être de 1,12 points de pourcentage du PIB. Cette évolution est favorisée par la réduction des charges d’intérêts sur la dette publique qui devrait passer de 5,55% du PIB à 4,82% du PIB entre 2018 et 2019. En 2019, les intérêts de la dette sont passés pour la première fois depuis 2014 sous la barre des 5% du PIB sur douze mois. Cette baisse du ratio intérêts de la dette/PIB est à mettre à l’actif de la politique de swap cambial de la Banque Centrale du Brésil (dont les dépenses ont été diminuées), de la baisse du taux directeur dans le sillage de la politique monétaire acco-mmodante, et du recul de l’inflation sur 12 mois (qui réduit les coupons payés sur les titres obligataires indexés à l’IPCA, l'un des principaux indices de prix).
Ces conditions sont insuffisantes pour empêcher la croissance de la dette brute du secteur public, passée de 74% du PIB en fin 2017 à 77,2% à l’issue de 2018 et à 78,61% du PIB en fin 2019. Selon les projections de l’Institut Fiscal Indépendant (IFI) rattaché au Sénat fédéral, ce ratio pourrait atteindre 79,33% à la clôture de l’année qui commence et continuer à augmenter jusqu’en 2024 (il passerait le seul symbolique des 80% en 2022). Pour parvenir à réduire ce ratio à partir de 2025, le Brésil doit d’une part effectivement mettre en œuvre sa réforme des retraites (en résultat consolidé, le déficit de tous les régimes a encore représenté plus de 7% du PIB en 2019) et aller vers d’autres mesures destinées à approfondir l’ajustement d’autres types de dépenses publiques.
C’est l’un des objectifs majeurs de diverses mesures que Paulo Guedes a soumis ou va soumettre au Congrès en 2020.
(à suivre, article n°3 : Le pari de la privatisation.)
[1] Ce taux est en moyenne de moins de 8% dans l’ensemble de l’OCDE, de 10,1% en Allemagne et de 14% en France, deux pays européens où la part des personnes âgées dans la population totale est très supérieure à ce qu’elle est au Brésil.
[2] Malgré la nouvelle législation sur le gel des dépenses primaires votée en 2016, les fortes contraintes pesant sur les dépenses obligatoires (dépenses sociales et pensions notamment) ont limité les progrès en termes de consolidation fiscale. Pour l’instant, le financement de la dette ne pose pas de difficulté. Le profil de la dette publique s’est amélioré au cours des 10 dernières années (échéances plus longues, faible dette en devises, meilleur profil d’amortissement, remplacement progressif d’instruments à taux variables par des instruments à taux fixes). La couverture des besoins de financement de l’Etat demeure, en outre, bien assurée par un marché des capitaux local liquide. La dette publique reste par ailleurs principalement détenue par des acteurs locaux, et la part des non-résidents n’était que de 11,1% fin 2019 contre 21% en mai 2015. Dans le même temps, le coût moyen d'emprunt sur la dette domestique s’est réduit (17,5 % en 2015 contre 8,67% en 2019) au cours des dernières années grâce à la désinflation et à la baisse du taux de référence SELIC (taux directeur de l’économie).
[3] Dans les deux cas, il ne s’agit pas seulement d’une question purement budgétaire mais d’un enjeu de justice sociale. En général, les salaires versés par le secteur public sont plus élevés que la moyenne du secteur privé. Les départs en retraite sont plus pré-coces et les indemnités versées sont bien plus élevées que celles reçues par la majorité des retraités du secteur privé.
[4] Cette Proposition d’Amendement Constitutionnel d’urgence établit que chaque fois que l’Etat central, les Etats fédérés et les Communes se trouveront en situation d’ur-gence budgétaire, les pouvoirs publics concernés auront l’interdiction d’octroyer des hausses de rémunérations aux agents et fonctionnaires, des promotions et des réajustements liés à la progression de carrière. Ces pouvoirs publics seront également dans l’impossibilité de créer de nouveaux postes, de recruter des agents et d’ouvrir à cette fin des concours d’accès à la fonction publique. En outre, les administrations concernées auront la possibilité de réduire le temps de travail et de procéder à des abattements de salaires jusqu’à 25%. L’ensemble de ces mesures, si elles sont adoptées, pourront être mises en vigueur sur une période de un à deux ans. Pour les Etats fédérés et les communes, la situation d’urgence budgétaire est atteinte lorsque les dépenses courantes atteignent un niveau équivalent à 95% de la recette nette. Au niveau de l’Etat fédéral, cette situation est atteinte lorsque le gouvernement ne respecte plus la règle d’or. Cette règle interdit à l’Etat central de s’endetter pour financer ses dépenses cou-rantes (salaires des agents et fonctionnaires, prestations de retraites et pensions, dépenses de fonctionnement des administrations centrales).
[5] Une contraction est également observée au niveau des crédits d’investissement gérés par les Etats fédérés et les communes. L’investissement assumé par l’ensemble du secteur public (intégrant également les entreprises contrôlées par l’Etat fédéral et les collectivités locales) représentait en moyenne 4% du PIB entre 2010 et 2014. Ce taux moyen est passé à 2,35% entre 2015 et 2018. La baisse des investissements publics est un des facteurs qui rendent difficile le retour à une croissance significative après la forte récession des années 2015-2016. Elle limite sérieusement le potentiel de croissance à moyen terme.