Le poids du clientélisme politique aujourd’hui.
Le clientélisme fragilise tout le système démocratique. Les acteurs politiques tendent à travailler pour des intérêts particuliers spécifiques au lieu de travailler pour l’ensemble de la collectivité, qu’il s’agisse de la région, de l’Etat fédéré ou de la République fédérale. Dans cette logique, l’élu (municipal, de l’Etat fédéré, du Congrès fédéral) est tributaire ou otage de sa clientèle, des groupes d’intérêts et des réseaux politiques qui ont organisé, soutenu et favorisé son élection. Cette clientèle ne s’identifie pas à une cause, à une vision commune des défis et des perspectives d’évolution de la nation. Elle attend de la formation politique à laquelle elle adhère (ou qu’elle soutient) et des élus du parti des solutions à des attentes, des revendications, des demandes particulières. Les élus doivent donc prendre en compte les intérêts de leur clientèle en laissant de côté d’autres secteurs de la population qui ne bénéficieront pas des mêmes avantages.
Le clientélisme n’est évidemment pas la seule logique qui s’impose dans la sphère politique et la vie publique. Cette logique cohabite avec celle du jeu politique moderne. Des confusions peuvent exister. Dans la vie politique du XXIe siècle, les candidats à un scrutin construisent une campagne en cherchant à répondre aux aspirations de tel ou tel groupe social. Ils prennent en compte des demandes particulières, des attentes régio-nales qui varient d’un lieu à l’autre. Ainsi, pour tenter d’emporter une élection, les préten-dants au poste de maire ou de gouverneur peuvent promettre des améliorations du ré-seau routier (qui est de la compétence exclusive du pouvoir exécutif), un renforcement des actions visant à assurer la sécurité publique ou à développer l’éducation. Les propo-sitions peuvent varier selon les programmes des candidats. Ce qui distingue ces propositions du clientélisme est précisément le groupe qui en bénéficiera. Lorsque les ini-tiatives envisagées concernent la collectivité dans son ensemble (une ville, un Etat fédéré, le pays), la vie démocratique n’est pas en cause. Les règles du jeu politique républicain sont respectées. Par contre, si les actions proposées ne profitent qu’à une seule personne (accorder un accès privilégié à des soins spécifiques), une région ou une corporation (loi qui garantit aux membres des avantages fiscaux ou sociaux spécifiques), le clientélisme est avéré. Toute la société est perdante. La démocratie est fragilisée.
C’est en donnant que l’on reçoit.
La "vieille politique" fonctionne à tous les niveaux de la représentation du corps élec-toral : municipal (chacune des 5568 communes dispose de son assemblée d’élus muni-cipaux), Etat fédéré (chacun des 26 Etats a son assemblée législative) et Etat fédéral. Le Congrès national est formé du Sénat (81 membres) et de la Chambre des députés (513 parlementaires). Aux trois niveaux, pour gouverner effectivement, l’exécutif doit disposer d’une majorité législative. Comme dans les démocraties mûres, cette majorité peut être construite sur la base d’un accord de programme, d’une alliance politique entre élus et groupes d’élus partageant des options idéologiques communes. Les forces politiques qui construisent ces accord politique sont alors assez comparables dans leur mode de fonc-tionnement, leur rôle et leur hiérarchie aux partis qui existent dans les démocraties anciennes. Au Brésil, comme dans d’autres pays du monde, la vieille politique n’est jamais loin. En échanges de leur participation à la majorité qui vote les textes soumis par l’exé-cutif, les parlementaires reçoivent des ressources qui leur permettent de fidéliser le soutien des maires qui sont toujours mobilisés pour organiser les élections des élus des instances législatives. Ces ressources sont distribuées en utilisant tout l’appareil gouver-nemental, les administrations centrales, les agences contrôlées par l’exécutif et les entre-prises du secteur public [1]. Toutes ces structures sont instrumentalisées afin qu’elles offrent des postes de direction aux alliés parlementaires, à leurs fidèles, aux "filleuls" poli-tiques des grands leaders de formations.
Ces postes de direction ont deux avantages pour les alliés de l’exécutif. Ils suscitent la reconnaissance des bénéficiaires. Les emplois en question sont en général des quasi-sinécures. Outre les rémunérations confortables et autres avantages matériels, il y a encore le prestige de la mission. La reconnaissance des clients et de leurs familles peut même devenir une relation quasiment filiale lorsque des leaders politiques nommés mi-nistres ou Président d’une compagnie publique offrent à leurs dépendants des postes de conseillers, d’assesseurs, de personnels de cabinets ou de simples chauffeurs ou factotums [2].
L'esplanade des ministères à Brasilia où sont installés les cabinets des ministres.
Le second avantage est encore plus concret. Les postes offerts dans les cabinets, la haute administration ou les directions d’entreprises publiques sont des sources de financement des partis et d’enrichissement personnel pour tous les amis des titulaires. Une partie des crédits publics captés est distribuée par des canaux officiels. Le titulaire d’un portefeuille ministériel va par exemple lancer un programme de financement des-tiné à favoriser l’essor d’une région où il compte de nombreux maires et élus locaux "amis". Le dirigeant d’une firme nationale va orienter la politique d’investissement de son entreprise pour que de grandes réalisations bénéficient (nouvelles ressources fiscales, emplois créés) à sa région, aux maires dont il est proche. Une autre partie des ressources publiques est privatisée grâce au montage de dispositifs de détournement de fonds des contrats signés par l’autorité publique et dont la signature dépend du ministre, du directeur d’agence ou du cadre d’entreprise publique parrainés et logés stratégiquement à des postes clés. La technique de surfacturation est alors la plus couramment utilisée.
Elections et partis politiques.
De son côté, le pouvoir exécutif (maire, gouverneur d’Etat, Administration fédérale) est contraint de pratiquer cette vieille politique s’il n’a pas suscité d’alliance programmatique avec les formations parlementaires. Les exécutifs se créent des clientèles en proposant à ces dernières des contreparties, des biens et des services qui correspondent à des demandes spécifiques et exclusives. La distribution de postes a déjà été évoquée. Il y a aussi un usage électoraliste des finances publiques [3]. Pour pousser des élus parlemen-taires et municipaux à le soutenir, un gouvernement peut les menacer de rétention budgétaire et ne libérer certaines des sommes inscrites dans le budget qu’à la fin de l’année, donc après les élections. Il peut aussi libérer dans les mois précédant un scrutin l’essentiel des sommes dues et qui avaient été gelées pendant plusieurs années. Un autre procédé consiste à créer des enveloppes budgétaires dont l’affectation est impré-cise (par exemple, l’enveloppe consacrée aux "populations en détresse"), à les doter de copieux budgets afin de pouvoir puiser dedans, sans entrave, à l’approche du scrutin. Ces pratiques s’observent lors des élections municipales, des Etats fédérés ou nationales. Des gouverneurs et des maires distribuent au moment opportun de coquettes sommes et le font savoir bruyamment [4]. L’impact de cet électoralisme budgétaire sur les élec-teurs des couches populaires ou des couches moyennes basses ne doit pas être sures-timé, car ces pratiques ne sont guère créatrices, chez eux, d’un sentiment d’obligation.
Hors des campagnes électorales et au-delà de la répartition de postes, les responsables de l’exécutif peuvent satisfaire leurs clientèles grâce aux finances publiques en réalisant des investissements sélectifs, en pratiquant des politiques d’exemption fiscale. Les réalisations spectaculaires (infrastructures urbaines, parcs de logements, installations d’entreprises, ouverture d’un nouvel hôpital, création ou renforcement des forces de sécurité, etc. sont présentées comme des dons accordés par un bienfaiteur généreux et éclairé. La clientèle se considère d’autant plus redevable envers tel élu ou tel candidat que celui-ci s’est glissé dans le rôle de la personnalité qui fait le bien. Plus la clientèle accorde de la valeur à ce qui lui est offert, plus elle estimera devoir être reconnaissante et fidèle envers le donateur, parfois pour très longtemps. C’est le cas par exemple lorsque l’élu et gouverneur d’un Etat fédéré offrent à de nombreuses familles nécessi-teuses des lots de terrain, une aide sociale pérennisée.
Depuis les années 1990 et davantage à partir de 2000, une législation dite de respon-sabilité fiscale destinée à assainir les finances publiques a abouti à la fixation de plafonds en matière de dépenses de personnels, menaçant de prison ou d’interdiction de mandat électif les responsables exécutifs qui ne les respecteraient pas et prohibant toute aug-mentation de ces dépenses dans les 180 jours précédant une élection. Il est aussi devenu plus difficile de satisfaire les clientèles par l’offre de biens et de services de haute valeur en raison de la massification galopante de l’électorat potentiel. En 2020 le Brésil comptait 147 918 483 électeurs, soit 21% de plus qu’en 2004 (121 391 631) et 151% de plus qu’en 1982 (58 871 378). Avec une telle croissance, les candidats et les forces politiques en compétition ont de plus en plus de difficultés à satisfaire leurs clientèles. Les dons et les faveurs représentent un coût financier de plus en plus élevé. Les leaders et formations politiques adeptes du clientélisme ont donc dû adapter leurs méthodes de travail.
Les campagnes électorales de plus en plus coûteuses sont financées par de "généreux" donateurs privés. De façon officielle ou par des canaux clandestins et illégaux, des grandes entreprises, établissements financiers et fortunes privées participent au finan-cement de ces campagnes. Les donateurs renforcent ainsi les liens privilégiés qu’ils auront avec les candidats une fois élus. La règle est de financer pratiquement toutes les formations qui ont des chances d’accéder au pouvoir. Il n’y a évidemment pas d’investis-sement sans retour espéré sur l’investissement. Ce retour prend la forme d’un accès privilégié aux marchés publics, de l’adoption d’une législation favorable aux secteurs d’activité qui ont soutenu les candidats, de création de niches fiscales, etc…Ces pratiques sont de plus en plus réglementées et peuvent entraîner des poursuites lorsque les sou-tiens reçus prennent la forme d’une corruption manifeste. L’opération Lavage-Express [5] conduite pendant sept ans par la Justice brésilienne a mis un sérieux frein aux actions criminelles de la classe politique et des milieux d’affaires. Ce réveil salutaire de la Justice n’a pas suffi à réduire l’influence de la "vieille politique" et à faire reculer l’impunité dont bénéficient encore les élus et détenteurs de postes de responsabilité dans la vie pu-blique.
L’apport du secteur financier permet notamment de réaliser des campagnes mobilisant des moyens considérables (voyages, utilisation des réseaux sociaux, publicité, organi-sation de grands rassemblements). Les candidats et les partis ont de plus en plus re-cours à des agents électoraux (cabos eleitorais), rémunérés pour leur travail, choisis pour la qualité de leur insertion sociale dans tel ou tel quartier, ils distribuent des tracts, collent des affiches et, surtout, essayent de discuter un à un avec les habitants de leur rue ou de leur bloc de rues. Ce travail, opéré au ras du terrain, fournit aux inscrits guère politisés un peu d’intelligibilité du scrutin, permet de convaincre des indécis et de leur donner le numéro des candidats pour lesquels ils voteront… peut-être [6].
Dans ce système institutionnel baroque, marqué par le clientélisme et les échanges de faveurs, un grand nombre de formations politiques n’ont pas grand-chose à voir avec les partis tels qu’ils fonctionnent dans les démocraties républicaines mûres. Ces derniers sont des associations qui réunissent des membres qui partagent des valeurs, une vision de la société, une idéologie et un projet de transformation des lois et de la vie commune. Ces organisations sont des machines destinées à conquérir le pouvoir. Elles sont ani-mées par des leaders, sélectionnent des personnalités qui ont vocation à les représenter dans les consultations électorales et à exercer des mandats en cas de victoire. Même si ces personnalités s’éloignent souvent des programmes définis par leurs partis, elles doivent mener une action présentant un minimum de cohérence avec une ligne poli-tique, une vision de la société et de son avenir. Ces leaders choisis par une base militante ont aussi à démontrer un minimum de préparation et de compétences pour assumer les missions qui pourrait leur échoir.
Il existe au Brésil des formations politiques qui sont très éloignées dans leur fonction-nement, leur finalité et leur organisation de ce qui vient d’être évoqué. Ce sont officielle-ment des partis.....comme les autres. En réalité, il s’agit de machines destinées à vendre des faveurs et à propulser au sein du pouvoir exécutif leurs leaders ou les proches de ces derniers. Certes, la force d’influence de ces organisations clientélistes se mesure à leur capacité à faire élire le maximum de leurs membres à des mandats législatifs et à des fonctions au sein du pouvoir exécutif. Elle s’évalue aussi aux résultats que les partis obtiennent auprès des exécutifs à qui ils cherchent à vendre un ralliement, un appui. Le critère décisif est la "capacité redistributive" de l’organisation, l’importance des rentes qu’elle fournit à sa clientèle : postes dans l’administration publique, financements (légaux et occultes), emplois, etc… Plus la formation est efficace, plus grande est sa force d’attrac-tion pour les politiciens opportunistes. Inversement, l’adhésion de personnalités connues, expérimentées, peut être l’occasion pour un parti nouveau d’accroître son assise élec-torale et sa capacité redistributive. Lorsque les politiciens les plus chevronnés ne sont plus satisfaits par la machine qui devait les servir, ils en créent une autre à leur mesure.
Le système politique se caractérise au Brésil par la prolifération ou la pulvérisation de partis (24 formations sont représentées à la Chambre des députés, 21 au Sénat fédéral). Plusieurs de ces organisations ont des identités idéologiques définies. Elles représentent des secteurs importants de l’électorat, assurent une fonction effective de représentation. D’autres sont de simples machines destinées à capter des rentes au sein de l’appareil d’Etat et grâce à l’appareil d’Etat. Dans ces conditions, constituer une majorité d’appui au sein des instances législatives est une tâche ardue pour l’exécutif. Le succès passe très souvent par l’acceptation du jeu de l’échange de faveurs.
Vingt-quatre formations politiques représentées à la Chambre fédérale des députés (2021).
L’ancien régime n’est pas mort.
Le lecteur sera peut-être porté à considérer que les mécanismes du clientélisme poli-tique brésilien ne sont pas vraiment originaux, que cette pratique se retrouve dans toutes les démocraties républicaines dont le projet n’est jamais achevé. L’importance du phéno-mène au Brésil doit être appréciée en tenant compte de deux éléments majeurs qui ne se retrouvent pas (ou qui existent moins) dans les démocraties de pays occidentaux. Le premier élément est l’extrême distance sociale qui existe entre d’importants secteurs de la classe politique et la majorité de la population. Cette distance n’est pas fondée sur une culture du mérite par laquelle serait assurée la sélection des membres de la classe politique et qui permettrait à ces derniers de revendiquer un bagage culturel supérieur à celui de la majorité des citoyens. Le Brésil est un pays qui semble encore vivre sous l’an-cien régime, dans lequel une caste de personnes riches, puissantes et connues se con-sidère comme au-dessus des simples citoyens et peut impunément transgresser les normes et les lois qui régissent la vie en société. De nombreux individus assurant un mandat électif ou exerçant l’autorité publique considèrent que cette condition leur donne le privilège d’accomplir impunément des actions qui portent atteinte aux droits des autres et de la collectivité.
Souvent protégés par un droit procédurier, les élus ne sont pas des justiciables de droit commun et bénéficient d’un traitement privilégié de la part de la Justice (le fameux foro privilegiado). Entouré des meilleurs avocats capables de tirer avantage de toutes les arcanes du droit, ce monde se sent protégé. Les personnages politiques clientélistes pratiquent donc les échanges de faveurs, le marchandage du soutien à l’exécutif, le nomadisme idéologique (il est courant de changer de formation dès que le parti auquel on appartient n’apporte plus le retour sur investissement attendu) le plus sereinement du monde. Certes, ce monde est de plus en plus confronté à une Justice qui défend l’uni-versalité de loi et n’hésite plus à punir. Néanmoins, par rapport à la rigueur dont font preuve les systèmes judiciaires de démocraties consolidées à l’égard des personnels politiques pris en faute, au Brésil, ces personnels bénéficient encore d’une grande impu-nité.
L’homme de la rue, le simple citoyen condamne et méprise désormais de plus en plus clairement ces politiciens qui tendent à privatiser la vie et la chose publique. Reste qu’un grand nombre d’électeurs continuent à voter pour eux en espérant sans doute obtenir en retour des avantages particuliers. La vieille politique, c’est aussi cette forme de schizo-phrénie.
A suivre : Le clientélisme au niveau fédéral : l'importance du Centrão.
[1] Depuis de nombreuses années, une des fonctions essentielles des nombreuses entre-prises du secteur public est précisément la distribution de postes aux "amis" de l’exécutif. A lui seul, l’Etat fédéral contrôle 46 groupes dans des secteurs très divers (éner-gie, industries, banques, services, infrastructures) qui sont autant d’organisations suscep-tibles d’offrir des emplois souvent privilégiés (rémunérations élevées, stabilité, privilèges accessoires) aux amis politiques et militants zélés. Les cadres de formations politiques peuvent avoir accès au sein de ces firmes publiques à des postes de direction. Le spoil system est devenue une pratique systématisée au sein des équipes de management de grandes entreprises nationales. [2] Au Brésil, les secteurs de la clientèle qui assument des fonctions essentielles dans la vie des formations politiques (responsables de sections locales, organisateurs de cam-pagne, agents électoraux, communicants) peuvent avoir un accès à des emplois dans la haute fonction publique. La loi réserve l’administration aux fonctionnaires et ne permet que le recrutement à partir de concours. Néanmoins, chaque ministre, député et séna-teur peut s’entourer de de très nombreuses personnes de confiance qui sont recrutés comme agents temporaires. Les effectifs de ces contractuels proches des élus et titu-laires de portefeuilles sont considérables [3] En ce domaine l’inégalité entre candidats est gigantesque, car tous ne décident pas de l’affectation (même partielle) des dépenses de telle commune, de telle unité fédé-rative ou de l’Union. Les plus avantagés sont ceux appuyés par un exécutif ou qui sont eux-mêmes maires, gouverneurs voire président. En effet, ils peuvent, comme tous leurs homologues à travers le monde, définir des politiques publiques censées plaire à telle ou telle catégorie d’inscrits. Ils peuvent aussi et avec plus de facilité que dans bien des pays fixer un calendrier d’exécution conforme à leurs intérêts électoraux. Le droit brésilien est peu contraignant con-cernant les modalités d’exécution du budget annuel. [4] Depuis la crise financière et monétaire de 1998, une législation de discipline budgétaire impose à l’Etat central, à chaque unité fédérative et à chaque commune de conclure chaque année budgétaire sur un excédent primaire (recettes moins dépenses hormis celles liées aux intérêts de la dette). Cette norme financière a réduit les sommes d’origine publique utilisables et utilisées à des fins électorales. [5] L'opération "Lava Jato" (Lavage express)a été la plus grande enquête anticorruption de l'Histoire du Brésil. Elle a permis de multiples investigations menées par la magistrature du parquet et du siège à l’échelle fédérale. Les opérations ont commencé en 2014 à Curitiba et mis en évidence un gigantesque réseau de versements de pots-de-vin d'entreprises du bâtiment à des dirigeants politiques en vue de l'obtention de marchés publics, notamment avec la compagnie pétrolière d'Etat Petrobras. Des dizaines de chefs d'entreprise et de personnalités politiques de tous bords ont été inculpés écroués. Dans ce cadre, l’ancien Président Lula a été condamné en seconde instance à une peine de plusieurs années de prison. Les ramifications de l’opération Lavage-Express se sont considérablement étendues, pratiquement sur tout le territoire brésilien, mais aussi à d'autres pays d'Amérique Latine, notamment le Pérou et l'Equateur. [6] D’une façon générale, recourir à des cabos eleitorais ne suffit pas à pallier aux limites croissantes du clien-télisme et aux effets inégaux des programmes télévisés. Car ces agents sont en concurrence et concur-rencés : d’une part, chaque candidat ou presque dispose de cabos eleitorais (en plus ou moindre quantité selon ses ressources) et, d’autre part, diverses autorités morales bénéficient d’une influence plus grande sur ces électorats. Au premier rang d’entre elles figurent les pasteurs des églises évangéliques.