Finances publiques et crise sanitaire.
Désormais, les instituts de prévisions, les agences de notation et les organisations in-ternationales (FMI, Banque Mondiale) et le gouvernement fédéral sont unanimes pour considérer que 2020 sera une année de forte récession au Brésil. Les indicateurs de risque-pays se sont fortement dégradés entre février et mai. Les investisseurs étrangers estiment que la crise sanitaire du Covid-19 frappe le pays à un moment particulièrement délicat. L’économie nationale a été fragilisée par plusieurs années de récession et de croissance médiocre. Les mesures prises par le gouvernement pour affronter l’épidémie et ses conséquences socio-économiques vont ravager les comptes publics alors qu’un effort d’assainissement avait été engagé depuis 2016 après une crise budgétaire majeure. La défiance des marchés et la perte de crédibilité de la politique économique ne sont pas seulement liées à la gestion calamiteuse de la pandémie par l’Etat fédéral. Les in-vestisseurs s’inquiètent aussi de ce que sera la gestion de l’après-crise sanitaire. Ils savent qu’après la récession, il sera très difficile de remettre en chantier les projets de réformes définis par l’équipe du Ministre Paulo Guedes (privatisations, réforme fiscale et administrative). Après le choc de la crise en cours, si l’accroissement exceptionnel des dépenses publiques prévu pour 2020 devait être maintenu au-delà de la fin de l’année, le Brésil pourrait être confronté à un endettement insoutenable. La crise du coronavirus exige une forte expansion des dépenses de l’Etat en 2020. Les responsables publics doivent néanmoins impérativement convaincre les marchés du caractère transitoire et exceptionnel de cet effort. S’ils n’y parviennent pas, le pays affrontera dès 2021 une crise financière de grande ampleur.
Depuis 2016, la gestion des finances publiques a été marquée par une ambition : sta-biliser puis inverser la dynamique de progression de la dette. En termes bruts, celle-ci a fortement augmenté entre 2014 et 2018, passant de 56,3% à 76,5% du PIB. Sur l’année 2019, ce ratio a été limité à 75,8%. A partir de mars 2020, le gouvernement fédéral a dû brutalement abandonner une politique de rigueur budgétaire pour engager une poli-tique d’expansion des dépenses afin de faire face à une crise du système de santé pu-blique imprévue ainsi qu’aux conséquences économiques et sociales de la pandémie. Depuis mars et sur les prochains mois, en raison d’une contraction de l’activité dont il est encore difficile de définir la durée et l’ampleur exactes, les recettes fiscales vont con-naître une diminution significative. Compte tenu des règles fédérales en vigueur, ce tas-sement touchera l’Etat fédéral, les 27 Etats fédérés et les 5570 communes. A ces trois niveaux, c’est à une forte détérioration des comptes publics que l’on devrait assister. Le déficit primaire de l’ensemble du secteur public sera très supérieur à celui qui était prévu en début d’année. Les dépenses de l’Etat central dépasseront le plafond institué par un amendement à la constitution en 2016. Le dispositif impose un plafond aux dépenses publiques annuelles engagées par le gouvernement fédéral sur vingt ans. Celles-ci ne peuvent pas croître au-delà de l’inflation annuelle .
Au niveau fédéral, les lois budgétaires annuelles et le système de plafond prévoient des exceptions. L’Etat central peut transgresser les normes de limitation des dépenses lorsqu’une situation de calamité publique est officiellement décrétée. Le 20 mars dernier, le Congrès a effectivement adopté un texte instaurant l’état de calamité. Le 6 mai, il a approuvé par ailleurs une proposition d'amendement à la Constitution (surnommée "budget de guerre"), pour lutter contre les effets de la pandémie. Le texte permet de distinguer les dépenses de lutte contre la pandémie du budget général de l’Union. Le pouvoir exécutif n’aura pas besoin de demander au Congrès l’autorisation d’émettre de la dette pour financer des dépenses courantes durant la période de calamité publique.
Le gouvernement central et les pouvoirs locaux sont désormais confrontés à deux défis considérables. Ils doivent d’abord s’assurer que les dépenses publiques nouvelles enga-gées sont et seront bien destinées à préserver la santé de la population et à limiter les conséquences de la crise sanitaire et économique sur l’activité et l’emploi. En outre, ils doivent encore garantir le caractère transitoire des mesures prises. Une remise en cause durable de l’effort d’ajustement des comptes publics engagé en 2016 avec le plafond des dépenses serait catastrophique et limiterait les perspectives de reprise sur la période d’après la crise sanitaire.
Mesures déjà engagées.
Dès le 12 mars dernier, le gouvernement fédéral a engagé plusieurs initiatives exception-nelles destinées à limiter les effets de la crise et qui auront un impact budgétaire très important. Quelques dispositions vont anticiper l’exécution de dépenses inscrites dans la loi budgétaire . Les autres induisent des dépenses additionnelles significatives. Plusieurs exemples permettent d’illustrer l’importance de la riposte engagée. Le premier est un dispositif qui a pris le nom de coronavoucher. L’Etat fédéral va verser pendant trois mois une aide d’urgence mensuelle de 600 réais (environ 105 €) aux travailleurs indépen-dants, informels, chômeurs non indemnisés et aux intermittents inactifs privés de revenu en raison du confinement et de l’effondrement de la demande. Tel qu’il était défini et mise en œuvre jusqu’au 1er mai, ce programme devrait représenter pour une première période un coût total de 124 milliards de réais. A ce montant, il faut ajouter une aug-mentation de 26 milliards de réais induite par l’extension probable de la population bénéficiaire et d’un relèvement du montant moyen de la prestation. Les bénéficiaires recevront l’allocation en trois versements mensuels. Le dispositif sera prolongé au-delà de juin si l’état de calamité publique reste en vigueur après le 30 du mois.
L’Administration fédérale a aussi annoncé un dispositif de chômage partiel en faveur des salariés du secteur formel. La mesure concerne les travailleurs dont le temps de tra-vail et le salaire sont réduits et ceux dont le contrat de travail est suspendu temporaire-ment. Les indemnités versées aux employés vont générer sur trois mois une dépense additionnelle pour le dispositif d’indemnisation du chômage de 51,6 milliards de réais. Dès mars, Brasilia a encore pris l’initiative de renforcer les crédits destinés à la santé publique, d’accroître la dotation de fonds qui permettent des transferts de ressources aux Etats fédérés et aux communes, de subventionner la consommation électrique de catégo-ries défavorisées de la population ou de réduire les taux de plusieurs impôts indirects. Le catalogue comprend également des exemptions d’impôts et de taxes (pour 12 milliards de réais) . Au total, ces mesures et le dispositif de chômage partiel appliqués sur 3 mois devraient représenter une charge supplémentaire de 141 milliards de réais (voir tableau).
Premier dispositif anti-crise mis en oeuvre au niveau fédéral.
Source : M. Lisboa et alii, Impacto fiscal da pandemia, andando sobre o gelo fino, Insper, Mai 2020.
Les initiatives temporaires déjà engagées et en cours d’exécution comprennent encore un dispositif de soutien à la trésorerie des petites entreprises (16 milliards de réais), diver-ses mesures d’aide aux Etats fédérés et aux communes (pour un total de 95 milliards de réais). Enfin, outre l’accroissement très probable des dépenses au titre des allocations d’urgence pour le secteur informel, il convient d’ajouter des exemptions d’impôts (pour un montant de 21 milliards de réais.
Ensemble des mesures engagées ou décidées au 1er mai 2020.
Source : M. Lisboa et alii, op. cit.
Au total, les dépenses primaires du gouvernement fédéral devraient donc augmenter de 426 milliards de réais, soit une hausse de 29,8% des dépenses primaires inscrites dans la loi budgétaire de 2020. La récession qui commence va également générer une dimi-nution des recettes captées par le gouvernement fédéral et les administrations locales. Selon les travaux de l’Insper mentionnés plus haut, dans l’hypothèse relativement opti-miste d’une contraction d’une contraction du PIB de 5%, la perte totale de recettes du secteur public induite par la crise économique serait de l’ordre de 171 milliards de réais (2,3% du PIB).
Cette estimation prend en compte la diminution des royalties sur le pétrole et l’exploi-tation minière liée à la chute des cours, la réduction des contributions sociales induite à la fois par le tassement de la masse salariale et l’essor du chômage. Les gouvernements des Etats fédérés vont être confrontés à une baisse des recettes fournies par l’Impôt sur le Commerce de Marchandises et de Services (ICMS).
Au total, si les pouvoirs publics limitent leur effort aux mesures déjà engagées, l’ensem-ble du secteur public devrait connaître en 2020 un déficit primaire de 716 milliards de réais, soit 9,8% du PIB estimé. Par rapport au résultat obtenu en 2019 (déficit primaire équivalent à 0,85% du PIB), l’augmentation est considérable. Les dépenses financières (intérêts sur la dette publique) devraient par ailleurs progresser en raison de la forte dé-préciation de la monnaie brésilienne depuis le début de l’année. La hausse serait selon les estimations de 0,5 point de PIB. Dans ces conditions, le déficit nominal du secteur public passerait de 5,91% en 2019 à 15,36% en 2020. Le prochain article consacré aux perspectives des finances publiques évoque ces hypothèses et la trajectoire de la dette publique induite comme un scénario n°1.
Trajectoire de la dette publique brute en % du PIB*
Source : M. Lisboa et alii. op. cit. *Dans l'hypothèse d'une absence de'ajustement des comptes publics à compter de 2021.
Dans un scénario de récession limitée en 2020 (contraction de 5% du PIB) et de crois-sance limitée à 3% puis 2% par an sur les dix années suivantes, la dynamique de la dette publique varierait selon le niveau des taux d’intérêt réels. Elle atteindrait l’équivalent de 90% du PIB dès la fin de 2020. Avec un niveau de taux réels à 3%, le ratio continuerait à augmenter (il dépasserait 120% du PIB après 2030). Pour qu’il se réduise à partir de la fin de la décennie, il faudrait que le plafonnement des dépenses en termes réels soit ins-tauré dès 2021 et au moins jusqu’en 2026. Si le taux d’intérêt réel moyen est de 4% sur les dix prochaines années, le ratio de la dette publique brute/PIB dépasserait 120% en 2027 et continuerait à progresser ensuite . Ici encore, l’inversion de la courbe pourrait avoir lieu au début de la prochaine décennie sous condition d’un plafonnement des dépenses à termes réels sur la période 2021-2026. La trajectoire de l'endettement public évoqué ici serait associée au scénario n°1 évoqué plus haut. Les débats en cours au sein du Congrès, les orientations actuelles du gouvernement Bolsonaro (voir les articles publiés à ce sujet sur ce site en avril) permettent d'envisager deux autres scénarios plus in-quiétants encore.
A suivre : Crise sanitaire et risque populiste.